Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkend. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zijn. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.

 

Omvallende ijsbergen en het publieke debat over energie

IJsbergen zijn onvoorspelbaar leerde ik van een BBC-documentaire over de flora en fauna van de polen van onze aardbol. Cameramannen die zeehonden moesten filmen zwommen liever niet te dicht bij een ijsberg omdat deze van het ene op het andere moment zou kunnen omslaan en hen in de diepte mee zou slepen.

Ook in het publieke debat over energie zien we soms opeens de sfeer omslaan, polarisatie optreden of een totaal nieuw onderwerp ter tafel komen. Denk aan de manier waarop er over Groninger gas wordt gesproken nu en vergelijk dit met twee jaar geleden. Een ijsberg lijkt een heel stabiel, stevig ding, maar kan dus zo omslaan. Ook aardgas is decennialang een stabiel gegeven geweest in onze energievoorziening. Onze welvaartsmaatschappij is grotendeels gebouwd op de beschikbaarheid en winning van gas. Ogenschijnlijk plotseling verspreide het protest zich buiten de provinciegrenzen en nu weegt het veiligheidsbelang van Groningers zo zwaar dat landelijk energiebeleid op de schop gaat. Hier proberen we met man en macht gas uit de gebouwde omgeving te krijgen, terwijl andere landen er juist op in zetten.

Vanaf een afstandje lijken omslaande ijsbergen en publieke debatten ongrijpbaar. Maar soms noemen we iets ‘ongrijpbaar’ als we eigenlijk bedoelen; ‘het kost moeite om het uit te zoeken’. IJsbergen kunnen ogenschijnlijk plotseling omslaan wanneer door het langzaam afkalven en aangroeien van ijs onder water hun zwaartepunt veranderd. Publieke debatten veranderen ogenschijnlijk radicaal in reactie op soms lang sluimerende sentimenten en onvrede.

Of we het omslaan van een debat ervaren als plotseling en onverwacht is vaak een kwestie van schaal. Kijk je naar het hele debat of de hele ijsberg, of slechts naar het topje, dan lijkt de kanteling onverwacht, maar spreek met omwonenden van geplande energieprojecten en kijk naar de onderkant van een ijsberg en je ziet de ontwikkelingen voor je neus plaatsvinden.

Binnen RESPONSE krijgen wij steeds meer zicht op de micro-interacties die bij elkaar kunnen leiden tot uiteindelijke omslagpunten in het publieke debat over energie. Denk bijvoorbeeld aan langlopende historische conflicten in de omgeving van een planningslocatie, gevoelens van onrechtvaardigheid doordat je je als regio gebruikt voelt als wingewest, of groeiend wantrouwen jegens overheden die niet in jouw (regio’s) belang lijken te handelen. Het hoeft dan niet eens alleen om energie-issues te gaan. Bij elkaar kunnen dit soort ontwikkelingen leiden tot polarisatie, wantrouwen en conflict.

Vanuit het RESPONSE-perspectief zien we het kantelen van ijsbergen dus niet als een eng en onverwacht verschijnsel; net zomin als het veranderende energiedebat. Meer inzicht in micro-interacties tussen burgers, bedrijven en bestuurders betekent níét dat we kunnen voorspellen wanneer zo’n omslagpunt bereikt zal worden. Wat wij bestuderen is niet meer dan een paar kleine stukjes van de onderkant van de ijsberg. Het betekent wél dat we beter zicht krijgen op de onderliggende mechanismen en sentimenten die het publieke debat over energie soms zo fel en ‘ongrijpbaar’ maken. Hoe ervaren omwonenden de invloed van energie- en infrastructuurprojecten op hun leven en leefomgeving? Welke waarden zien burgers in het gedrang komen en wat voor waarden zien zijn graag gerespecteerd? Hoe kunnen we het proces waarin private waarden van groepen burgers zich tot publieke waarden transformeren doorgronden? Hoe verhoudt zich dat met andere, mogelijk conflicterende, waarden? En wat hebben we aan deze inzichten als het gaat om het besturen, de governance van veranderingen in onze energievoorziening?

Normatieve diversiteit en veranderende opvattingen over energieprojecten

Voor hen die in de energiesector werken en omwonenden van geplande windparken, zonneparken, gasboringen e.d. is het bekende koek: er is in veel gevallen nogal wat onenigheid over nut en noodzaak, uitvoering en locatie van dergelijke energieprojecten. In het RESPONSE-project bestuderen we controversiële energieprojecten, dus projecten waar één of meerdere conflicten zijn ontstaan. Dergelijke conflicten laten zien dat er een diversiteit aan opvattingen bestaat over hoe een “goed” energieproject eruitziet en wie hier in welke mate over mag (mee)beslissen. We noemen dit binnen RESPONSE ‘normatieve diversiteit’. Wij bestuderen hoe er door besluitvormers omgegaan wordt met die normatieve diversiteit en hoe zij reageren op veranderende opvattingen over energieprojecten (bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing of wenselijkheid van een windpark).

Initiatiefnemers, besluitvormers en omwonenden hanteren bij controversiële energieprojecten vaak verschillende sets van waarden op basis waarvan ze de wenselijkheid van een project beoordelen. Kortom: ze hebben normatief diverse uitgangsposities. Bijvoorbeeld, toen er plannen waren voor CO2 opslag onder Barendrecht, domineerde de waarde veiligheid de evaluatie van dit project vanuit de initiatiefnemers en overheden. CO2 opslag zou geen significante risico’s met zich meedragen, en daarom zou het plan doorgang mogen hebben. Echter vanuit omwonenden en lokale groepen werd benadrukt dat het niet alleen om risico’s gaat, maar ook om de rechtvaardigheid van de verdeling van risico’s en lusten en lasten: waarom opslag hier onder dít dorp, terwijl anderen ver weg van hier er de (financiële) vruchten van plukken? Conflicten kunnen dus ontstaan wanneer er voor omwonenden of andere maatschappelijke actoren belangrijke waarden niet of niet afdoende meegewogen worden in (formele) besluitvorming.

Niet enkel de diversiteit, maar ook de veranderlijkheid van opvattingen speelt een rol bij het ontstaan van controversen. Wat te doen als tijdens een langlopende procedure de maatschappelijke visie op een energieproject of –technologie verandert? Denk bijvoorbeeld aan lopende vergunningsprocedures voor gaswinning die, in het licht van een gekanteld maatschappelijke beeld over aardgas, op steeds minder publieke acceptatie kunnen rekenen. Dit noemen we ‘normatieve veranderlijkheid’: veranderende en opkomende waarden in het publieke debat over energieprojecten waardoor projecten na verloop van tijd controversieel kunnen worden. Vaak staan er ook nieuwe groepen mensen op die die specifieke waarde(n) belangrijk vinden en verdedigen, in de politieke wetenschappen noemen we zulken groepen ‘publieken’ genoemd.

Zowel normatieve diversiteit als veranderlijkheid kunnen dus een rol spelen in het ontstaan van controversen rondom een energieproject. Als we normatieve diversiteit en normatieve veranderlijkheid tegen elkaar uitzetten krijg je vier verschillende normatieve uitgangsposities (zie voorbeelden onder de tabel):

Normatief stabiel en homogeen: Er is overeenstemming van waarden. Conflicten kunnen ontstaan over de operationalisatie van een waarde (bijvoorbeeld: hoe borg je veiligheid?), maar men is het eens over het belang van de waarde.  Bijvoorbeeld, er is grote overeenstemming over het nut en de noodzaak van het elektriciteitsnet en het belang van veiligheidseisen. Weerstand tegen het plaatsen van hoogspanningsmasten is (lange tijd) schaars (geweest).

Normatief stabiel en divers: Er is geen overeenstemming over welke waarden leidend moeten zijn in beslissingen en beoordelingen van energieprojecten, maar verschillen in opvattingen over waarden zijn wel bekend. Deze normatieve uitgangssituaties zie je bij lang bestaande regionale conflicten. Denk bijvoorbeeld aan spanningen tussen agrarische ondernemers en bewoners van Oost-Groningen over de verdeling van lusten en lasten van windparken. Binnen deze conflicten wordt verwezen naar historische uitbuiting en gevoelens van onrechtvaardigheid onder de arbeidersbevolking in de regio.

Normatief veranderlijk en homogeen: We observeren een breed gedragen verandering van waarden bijvoorbeeld in discussies over Groninger gas. De veiligheid van de Groningers was lang niet (goed) publiek vertegenwoordigd, maar wordt nu door velen belangrijk gevonden en legitimeert radicale veranderingen in winningsbeleid en het uitfaseren van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving.

Normatief veranderlijk en divers: Voor een aantal energieprojecten zal blijken dat het van tevoren onduidelijk is of er nieuwe waarden en/of publieken zullen opstaan. Een voorbeeld waarbij er potentieel veel ontwikkeling in het publieke debat kan plaatsvinden is rondom zonneweides. Het maatschappelijke debat hierover wordt nu voornamelijk gevoerd in het licht van duurzame energieopwekking, maar af en toe hoor je geluiden over de concurrentie van dit doel met agrarische doelen (i.e. moeten de weides niet voor begrazing en graswinning beschikbaar zijn?) en esthetische doelen (i.e. zonneweides hebben ook een groot effect op de ervaring en het aanzicht van een landschap). Zonneweides waren lange tijd een soort knuffeltechnologie; ze werden gezien als beter alternatief voor wind op land, maar nu er echt grootschalige zonneparken tot ontwikkeling komen kan deze waardering wel eens verschuiven.

Waarom is het nu belangrijk om na te denken over normatieve diversiteit en veranderlijkheid? Conflicten die ontstaan vanuit verschillende normatieve uitgangsposities vergen verschillende benaderingen. Bijvoorbeeld, in situaties die gekenmerkt worden door grote normatieve diversiteit kan het inclusiever maken van politieke en bestuurlijk instituties oplossingen bieden; bestuurlijke en politieke instituties kunnen procedures en regels instellen om een brede(re) set perspectieven mee te nemen in besluitvorming. In situaties met grote veranderlijkheid is flexibiliteit van dezelfde instituties gewenst. Maar flexibiliteit kan soms op gespannen voet staan met belangrijke bestuurlijke principes zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Binnen RESPONSE onderzoeken wij hoe er op een constructieve manier omgegaan kan worden met normatieve diversiteit en veranderlijkheid. Ten eerste willen we in kaart brengen welke inschatting men maakt van de normatieve diversiteit en veranderlijkheid rondom energieprojecten. Verschillende betrokkenen bij energieprojecten kunnen de normatieve uitgangpositie anders inschatten. Wat voor ontwikkelaars en bestuurders ‘nieuwe’ argumenten en perspectieven zijn, zijn voor omwonenden soms allang bekend. Ten tweede brengen wij formele en informele mechanismen in kaart die helpen om met normatieve diversiteit en veranderlijkheid om te gaan. We zijn op zoek naar manieren waarop nieuwe waarden vanuit het publieke debat over energieprojecten meegenomen (kunnen) worden in formele besluitvormingstrajecten. Meer hierover volgt in toekomstige blogs en wetenschappelijke artikelen.