Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkend. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zijn. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.

 

Be Sociable, Share!

Één reactie op “Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

  1. Pingback: Het overstromen van waardenkaders | Energie en waarden

Geef een reactie

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.