Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkent. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zij. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.

 

Boze aapjes en zaken van waarde: over rechtvaardigheid in energieprojecten

In het bekende experiment van Frans de Waal en Sarah Brosnan krijgt een kapucijnaapje een stukje komkommer terwijl het ziet dat een ander aapje een druif krijgt. Nu lust een kapucijnaapje heus wel komkommer, maar een druif is veel lekkerder. Uit woede over zoveel onrecht gooit het aapje het stukje komkommer naar zijn verzorger.

Het filmpje van dit experiment is vooral zo grappig omdat het gedrag van het aapje zo herkenbaar is. Onrecht leidt tot boosheid, bij aapjes, bij kinderen, bij mensen en bij groepen van mensen. Zo kun je ook de emotionele aard van protesten tegen nieuwe energieprojecten zien: of het nu gaat om windmolenparken, gasboringen of  hoogspanningskabels, mensen voelen dat hen onrecht wordt aangedaan en hiertegen komen ze in verweer.

Vaak wordt zulke woede gezien als weinig constructief. Het zijn onderbuikgevoelens die niet bijdragen aan een ‘goed’ debat dat kan leiden tot een rationeel besluit. Zoals je van het boze aapje kunt stellen dat zijn woede ‘irrationeel’ is, immers een stukje komkommer is beter dan helemaal géén stukje komkommer, kun je ook twijfelen aan de rationaliteit van de protesteerders tegen energieprojecten. Immers, deze tegenstanders, zo wordt nogal eens gesteld, zouden toch moeten weten dat nieuwe energieprojecten noodzakelijk zijn, omdat we uit naam van duurzaamheid en verdwijnende fossiele bronnen op zoek moeten naar alternatieve vormen van productie, distributie en consumptie – ook in hun directe omgeving.

Waar het bij protesten in feite op neerkomt, zo valt nogal eens te horen, is kortzichtig en zelfzuchtig ‘Nimby’-gedrag. Mensen stellen hun eigen belangen zoals het willen hebben van een mooi uitzicht boven het algemeen belang van een duurzame energievoorziening met het nastreven van hun eigen belang verstoren ze democratische regels van het spel. De besluitvormers daarentegen zeggen nauwgezet officiële afwegings- en inspraakprocedures te volgen zodat dat van hun kant fair play wél gegarandeerd is.

Maar dergelijke reacties schieten tekort, omdat hierbij de fundamentele rol van rechtvaardigheid in een democratische samenleving wordt ontkend. Laten we aan de hand van ons aapje ontleden waar rechtvaardigheid nu eigenlijk op neerkomt en wat de rol van rechtvaardigheid in een democratisch stelsel precies is.

Democratie als rechtvaardigheidssysteem

Om te beginnen is er sprake van een goed waaraan waarde wordt gehecht, bij het aapje een stukje fruit, maar je kunt ook denken aan een snoepje, of een beloning of een straf, dat wordt verdeeld onder een groep individuen (of, zoals we straks zullen zien, soms een groep van groepen). Deze verdeling wordt eerlijk gevonden als elk individu binnen een bepaalde groep een gelijk deel krijgt (tenzij iemand er harder voor gewerkt heeft – maar dat laten we hier even buiten beschouwing). Zo krijgen kinderen in het gezin een gelijk aantal snoepjes en de gasten op een verjaardag een even groot stuk taart.

Een gezin of verjaardagsfeest is overzichtelijk. Je weet wat de zaken zijn die verdeeld worden en conflicten over die verdeling zijn meestal wel in de minne te schikken. Maar ook binnen een samenleving als geheel moeten zaken van waarde worden verdeeld en conflicten worden opgelost. Om dat mogelijk te maken zijn er regels. Je zou zelfs kunnen zeggen dat een samenleving uit weinig meer bestaat dan uit een verzameling mensen overeengekomen zijn bepaalde regels te volgen over hoe die verdelingsconflicten op te lossen zijn.

Om die regels te handhaven was ooit een vorst nodig die boven alle partijen stond. Dat werkt goed, maar is niet echt eerlijk, omdat het ongelijkheid (in dit geval tussen de vorst en onderdanen) als uitgangspunt neemt. Een democratie, daarentegen, neemt eerlijkheid als norm: in een democratische stelsel is de gelijkheid van de kinderen binnen een gezin of van de gasten op een verjaardagspartij tot algemeen principe verheven. Niemand heeft een hogere rang dan een ander. De ‘truc’ die een dergelijke alomvattende gelijkheid mogelijk maakt is de invoering van formele regels die voor iedereen gelden. Wetboeken, officiële procedures, democratische arrangementen zorgen ervoor dat de regels een objectieve status krijgen. Ze zijn dus van niemand in het bijzonder en dat vinden we wel zo eerlijk. Waar ooit de verdeling van beloning en straf de taak van de vorst was, vindt de verdeling van lusten en lasten plaats door middel van toepassing van neutrale regels.

Dat klinkt mooi en dat is het ook. Maar het is ook zeer moeilijk. Want in een samenleving gaat het niet zomaar om een stuk komkommer, een snoepje of een taart. Het gaat om de verdeling van zaken van waarde waarvan niet altijd duidelijk is wat ze precies zijn en hoe ze samen hangen met andere zaken. Zo komt bij plaatsing van een windmolen al snel een aantal verschillende zaken aan de orde die ‘verdeeld’ moeten worden: investeringskosten, inkomen, milieudoelen gesteld op verschillende administratieve niveaus, schone stroom, aantasting van de leefomgeving en ga zo maar door. Al die zaken en waarden spelen door elkaar heen en zijn zelfs met elkaar verbonden.

Wat het nog moeilijker maakt is dat er nieuwe waarden kunnen opkomen tijdens een besluitvormingsproces. Omwonenden kunnen zich overdonderd voelen door een besluit en om meer transparantie vragen. Ze kunnen zich buitenspel gezet voelen en als gevolg meer inspraak eisen. Die nieuwe waarden komen bovenop de waarden die in formele kaders zijn vastgelegd. Dit leidt weer tot een paradoxale situatie: de omwonenden hechten er veel belang aan dat nieuwe waarden worden meegenomen, want het is voor de rechtvaardigheid van het besluitvormingsproces noodzakelijk dat alle waarden worden verdeeld; terwijl de besluitvormers vasthouden aan de formeel afgesproken waarden, want die borgen, met hun objectieve karakter, immers de rechtvaardigheid van het proces.

Een tweede moeilijkheid is dat nooit precies duidelijk is wie of wat de samenleving is of wie die samenleving vertegenwoordigt en bovenal wie of wat bepaalt wat zaken zijn die van algemeen belang zijn – zaken met waarde voor ons allen. Is het de nationale regering, ambtenaren, het ‘volk’, of het maatschappelijke middenveld (bijvoorbeeld verzameld aan de klimaattafels)? Wie mag er nu zeggen wat goed is voor Nederland als samenleving? Een besluitvormer mag wel menen dat een beslissing in het algemeen belang is genomen, maar alleen het volgen van de geëigende procedures is daar niet zomaar een garantie voor. Dit heeft ook weer te maken met een ander probleem: de regels als zodanig mogen dan wel objectief en neutraal zijn, ze moeten uiteindelijk worden geïnterpreteerd en toegepast door mensen van vlees en bloed, werkzaam voor organisaties, met belangen en vooroordelen.

Al deze factoren dragen ertoe  bij dat rechtvaardigheid nooit eenvoudig is en dat er weinig nodig is om onrechtvaardigheidsemoties op te wekken die tot protesten kunnen leiden. Het kan altijd gebeuren dat gestelde waarden en de toepassing van regels in de loop van de tijd worden aangevochten. In conclusie kan gesteld worden dat een democratisch besluit neerkomt op de afweging van verschillende waarden. Maar wie of wat bepaalt welke waarden dat allemaal zijn en welke het zwaarst wegen als ze conflicteren is niet van tevoren gegeven.

Hier komt het laatste aspect van rechtvaardigheid om de hoek kijken. De ervaring van onrecht uit zich altijd emotioneel. Dat lijkt weinig constructief, net als het aapje dat een prima eetbaar hapje weggooit, maar dat is het zeker niet. Onrechtvaardigheidsgevoelens wijzen op ervaren ongelijkheid, zonder dat altijd precies duidelijk is waar die ongelijkheid precies in zit. Vanuit de analyse die hierboven gemaakt is kun je stellen dat die ervaring van ongelijkheid veroorzaakt wordt doordat bepaalde waarden niet goed meegewogen zijn in de besluitvorming. Het laat zien dat het soms helemaal niet duidelijk is wat een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten zou moeten zijn in de energietransitie. Omdat er geen eenduidig antwoord is op wat rechtvaardig is, is die boosheid een aanknopingspunt om met elkaar in gesprek te gaan over het pakket aan waarden die aandacht behoeven. En daarmee wordt het besluit alleen maar beter.

Kritiek: betrokkenheid of ritueel?

Shannon schrijft een mooi pleidooi voor waardering van kritiek op onze instituties! Vanuit mijn kennis over toezicht heb ik nog wel een nuancering. Want: is alle kritiek zo fijn? Naar mijn idee is kritiek een teken van niet waargemaakte verwachtingen. Mijn vraag zou dus zijn wat men verwacht van de instituties waar men kritiek op heeft.  Toezichthouders zijn hier een goed voorbeeld. Als publiek toezicht in het nieuws is, heeft het meestal gefaald. De kredietcrisis? De fipronil-affaire? Falend toezicht! Soms is de kritiek terecht. Soms niet. Daar gaat het niet om.

Het gaat erom dat toezicht een dissatisfier is: we verwachten dat het wel goed zit met dat toezicht en zijn gealarmeerd als er indicaties zijn dat dat niet zo is. Sterker, misschien verwachten we wel een beetje teveel? Is een incident een indicatie dat de toezichthouder niet heeft gefunctioneerd? Formeel heeft de toezichthouder tot taak toe te zien op de naleving van regels, en die zijn er om onze veiligheid, gezondheid en leefbaarheid op een voldoende niveau te houden. En de toezichthouder kan niet- naleving door burgers en bedrijven bestraffen. Betekent dat dat de toezichthouders onze beschermer is tegen alle kwaad? Dat kunnen ze niet waarmaken. Ten eerste kunnen ze niet alle handelingen van burgers en bedrijven zien, en dat is wellicht maar goed ook. We willen immers ook geen dictatuur. Ten tweede vervullen heel veel mensen de rol van toezichthouder: ouders, managers, besturen, raden van toezicht, branche-organisaties, certificerende instellingen. Hun regels en hun toezicht zijn allemaal van belang voor een veilige, gezonde en leefbare samenleving. Misschien wel meer, nu we de afgelopen meer decennia meer zijn gaan geloven in de deugden van zelfregulering.

Toch kijken we graag naar de publieke toezichthouder als er iets mis is gegaan. Wat is een dan het teken van deze kritiek? Hoe kan het dat instituties veranderen, maar de kritiek niet? De kritiek op ‘falend toezicht’ lijkt een rituele betekenis te hebben. Er heeft een incident plaatsgehad met soms tragische gevolgen, we roepen om hulp en zoeken naar hen die ons hiervan hadden kunnen behoeden. Gegeven de formele rol van de toezichthouder, is deze een dankbaar mikpunt. De kritiek is geleverd en we kunnen weer over op de orde van de dag, waarbij we soms regels overtreden.

Op zich is dit ritueel relatief onschuldig, maar dergelijke symbolische kritiek zou ik niet als teken van responsiviteit zien. In ieder geval leren we er niet van. Naar mijn mening is kritiek een teken van responsiviteit als het leidt tot reflectie op de verwachtingen die we van instituties hebben. En daarmee ook van onszelf.

Haiko van der Voort is universitair docent Organisatie en Governance aan de TU Delft

Kritiek duidt op vertrouwenscrisis maatschappelijke betrokkenheid

Voor het Springtij festival werd ik gevraagd om te reflecteren op het schijnbare verlies aan maatschappelijk vertrouwen in voorheen gezaghebbende instituties. Steeds vaker zien toezichthouders als Staatstoezicht op de Mijnen en de Commissie M.E.R. en ook ingenieursbureaus als RHDHV en Arcadis dat hun adviezen, analyses en functioneren ter discussie worden gesteld. Maar kritiek hoeft niet direct een teken van wantrouwen te zijn. Net zo min als de afwezigheid van kritiek een teken van vertrouwen is.

De afwezigheid van kritiek kun je op verschillende manieren interpreteren: Ten eerste, als teken van vertrouwen, omdat men vindt dat zaken zoals toezicht of besluitvorming goed geregeld zijn in Nederland; ten tweede als de daadwerkelijke afwezigheid van problemen waar de desbetreffende instituties naar hadden moeten handelen; ten derde, als teken van fatalisme, omdat het uiten van kritiek geen nut heeft; want je kunt er toch niets veranderen, of; ten vierde, als teken van onwetendheid, men heeft simpelweg geen idee wat de specifieke instituties doen of dat ze überhaupt bestaan en zal ze daarom ook niet bekritiseren. Kortom, de afwezigheid van kritiek voorheen betekent niet per se dat er vroeger wel vertrouwen was.

Kritische vragen zijn ook geen teken van het zich afwenden van democratische instituties. Integendeel, zulke vragen zijn juist een teken van actief burgerschap. In plaats van te spreken over het verlies van vertrouwen, is het dus beter te spreken van herwonnen maatschappelijke betrokkenheid. Of er een verlies aan vertrouwen is, kun je niet zomaar vaststellen. Wat wél duidelijk is dat er in het energiedomein een verlies van vanzelfsprekendheid is. Er staan grote veranderingen op de agenda, terwijl niemand weet hoe en door wie die doorgevoerd zullen gaan worden. Er zijn veel nieuwe spelers in het veld zijn gekomen, maar hun rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn nog onduidelijk. In een dergelijke situatie wil je als burger toch zeker zijn dat die veranderingen zorgvuldig worden doorgevoerd. Het verlies aan vanzelfsprekendheid schudt mensen wakker en laat hen dus nadenken over dingen waar ze eerder nooit zo over hebben nagedacht. Als je nooit eerder bij het functioneren van toezichthouders hebt stilgestaan en er vervolgens achter komt dat dat toezicht niet altijd even goed is georganiseerd (of te organiseren is vanwege capaciteitsproblemen) dan is het niet vreemd als je kritisch reageert.

Is de weg van de minste weerstand wenselijk? Over risico’s, maatschappelijke acceptatie en ethische aanvaardbaarheid van energieprojecten

SP gedeputeerde Ruers kwam deze zomer in opspraak toen hij dan weer wel, dan weer niet een initiatief voor een windpark bij Venlo steunde. ‘Er is geen draagvlak’ concludeerde hij. Draagvlak en maatschappelijke acceptatie zijn belangrijke criteria geworden in de besluitvorming, of in ieder geval het publieke debat, over niet alleen windenergie, maar allerlei energieprojecten. Hoe beoordeel je de wenselijkheid van energieprojecten? Draagvlak is maar een van de antwoorden, die hierop gegeven kan worden, je kunt bijvoorbeeld ook kijken naar de aanwezigheid van risico’s of ethische aanvaardbaarheid. In deze blog verkennen we drie verschillende wegen die u kunt inslaan in het beoordelen van de wenselijkheid van een energieproject.

De veilige weg

Tot enkele decennia geleden werden bij de beoordeling van nieuwe technologieën voornamelijk naar risico’s gekeken, en bovendien werden die risico’s voornamelijk technisch opgevat. Risico betekende een waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een (ongewenste) gebeurtenis maal het effect van deze gebeurtenis. Om te beoordelen of risico’s acceptabel waren, werd veelal gekeken of risico’s opwegen tegen de voordelen. In het geval van energie zou je bijvoorbeeld de veiligheidsrisico’s van kerncentrales en kernafvalopslag kunnen afwegen tegen de stabiele energieleverantie en lagere C02 uitstoot van kerncentrales.

Na identificatie van risico’s (risk assessment) maak je een beheersplan (risk management) of compenseer je onbeheersbare of niet te voorkomen schade. Deze benadering is bekritiseerd, onder andere vanuit de sociale wetenschappen, omdat het te technocratisch zou zijn. De maatschappelijke acceptatie van risico’s wordt namelijk niet meegenomen; er wordt bij dergelijke berekeningen niet gekeken of diegenen die het risico lopen dat wel of niet erg vinden. Er zijn bijvoorbeeld dorpen in België die de opslag van kernafval omarmen, en daarmee het lopen van risico’s verbonden aan die opslag accepteren, omdat daar voordelen, zoals banen in de regio en belastingvoordelen, aan kleven.

De weg van de minste weerstand

Inmiddels is maatschappelijke acceptatie, of draagvlak, een serieus onderdeel geworden van veel besluitvorming over energietechnologie. In nauwe zin wordt maatschappelijke acceptatie gezien als deel van het risicobeheer van een project. Het feit dat een project kan sneuvelen op te veel publieke weerstand is dan iets wat ‘beheerst’ moet worden. In deze visie is maatschappelijke acceptatie vaak een obstakel (een risico dat wel of niet te managen is). Maatschappelijke acceptatie wordt dan veelal opgevat als het creëren van maatschappelijke draagvlak. Ontwikkelaars moeten dan draagvlak meetbaar maken, en alleen die projecten waar de omgeving het mee eens kan zijn worden als wenselijk gezien.

Bij deze benadering komen vaak vragen naar boven over hoe je overeenstemming meet, of hoe je weet of iedereen in een omgeving het eens is met een te ontwikkelen project. En hoe om te gaan met de stille meerderheid? Stilte betekent niet automatisch acceptatie, misschien tolerantie (dus het accepteren van iets waar je het niet mee eens bent), of in ergste geval duidt stilte op fatalisme over de invloed die omwonenden denken te hebben op besluitvorming.

In reactie op weerstand die veel energieprojecten oproepen in Nederland zegt men ook wel dat er betere PR of marketing nodig is voor energieprojecten (en de energietransitie in het algemeen) om draagvlak te creëren. Dit is begrijpelijk, want recent onderzoek van Motivaction heeft uitgewezen dat Nederlanders niet goed op de hoogte zijn van het aandeel duurzame energie in onze energiemix. Maar de focus op marketing is ook verontrustend. Hiermee verschuift de focus van het vragen waarom een technologie niet geaccepteerd word, naar de vraag hoe men acceptatie kan bewerkstelligen. Dit lijkt te veronderstellen dat er geen geldige redenen zijn om weerstand te bieden.

Een derde weg; ethische aanvaardbaarheid

Maatschappelijke acceptatie is inderdaad een voorwaarde voor goed energiebeleid, maar het is niet voldoende. Als we alleen op acceptatie focussen missen we belangrijke ethische overwegingen rondom energieprojecten: Wie wordt aan welk risico blootgesteld? Welke mate van overlast vinden we aanvaardbaar en voor wie? Hoe zijn de lasten en lusten van het project verdeeld? Dit zijn belangrijke ethische vragen, die zelfs als een gemeenschap instemt met een energieproject beantwoord dienen te worden. Dergelijke vragen gaan over de ‘ethische aanvaardbaarheid’ van risico’s, in het wetenschappelijke artikel van RESPONSE-onderzoeker Behnam Taebi worden deze gecontrasteerd met de ‘maatschappelijke acceptatie’ zoals hierboven is uitgelegd – in het Engels wordt er gesproken van een verschil tussen social acceptance en ethical acceptability.

Het verschil zit hem in de waarom vraag. Waarom is een energieproject wenselijk of aanvaardbaar? Het antwoord ‘omdat iedereen dat vindt’ is een meerderheidsdrogreden (ad populum), het feit dat een grote groep iets vindt maakt het nog niet waar of juist. Om de wenselijkheid te beoordelen van iets moeten er ethische argumenten gegeven worden waarom het wenselijk is. Je kunt dan bijvoorbeeld verwijzen naar onderliggende waarden; een zonnepark is wenselijk omdat het de duurzaamheid van onze energievoorziening vergroot, de waarde duurzaamheid en de verwijzingen naar de belangen van toekomstige generaties die daarmee gemoeid zijn, onderbouwt dan de ethische aanvaardbaarheid.

De goede vrede willen bewaren, of de weg van de minste weerstand bewandelen, is ethisch gezien niet heel relevant. Wat weerstand en controverse wél relevant maakt is dat het vaak verwijst naar ethische waarden die belangrijk zijn maar in het huidige debat niet (afdoende) worden meegenomen.

Hoe nu verder?

Deze kwesties zijn niet nieuw, er worden continue ethische keuzes gemaakt in energiebeleid, maar vaak blijven de onderliggende ethische aannames impliciet. Bij het aanwijzen van zoekgebieden voor windenergie, uitwerken van tracés voor hoogspanningslijnen en gasleidingen wordt er bijvoorbeeld gekeken naar de overlast en risico’s die dergelijke technologieën kunnen veroorzaken in een gebied. Als beslissingen worden genomen, dan veronderstellen die vaak impliciete aannames over wie wel of niet de lusten en lasten dragen van die beslissingen. Maatschappelijke onrust ontstaat wanneer, bijvoorbeeld, de lokale bevolking andere opvattingen hierover heeft dan besluitvormers. Binnen RESPONSE proberen we daarom kaders te ontwikkelen om deze ethische aannames te bevragen en te bespreken, zodat we tot een energiesysteem komen dat ethisch aanvaardbaar is.

Daarbij is het belangrijk te realiseren dat de drie bovenstaande interpretaties van ‘wenselijk’ elkaar niet hoeven uit te sluiten, maar wel leiden tot paradoxen: Een project zonder risico’s wordt niet zondermeer maatschappelijk geaccepteerd, maar de aanwezigheid van risico’s leidt wel vaak tot weerstand. Een project waar geen maatschappelijke weerstand tegen is, is niet per definitie ethisch aanvaardbaar, hoewel weerstand vaak wel wijst naar waarden en argumenten die niet afdoende zijn meegenomen in besluitvorming. Ten slotte, een ethisch aanvaardbaar project kan ook risico’s met zich meebrengen. Om te kunnen beoordelen of een risicovol project ethisch aanvaardbaar is staat de vraag (en de verantwoording) waarom risico’s genomen moeten worden centraal, en niet hoe we die risico’s kunnen ‘verkopen’ aan de bevolking.

Welke weg bewandelt u? Hoe beoordeelt u de wenselijkheid van energieprojecten in uw omgeving? Of, hoe verantwoordt u plannen en projecten die u ontwikkelt?

Door Shannon Spruit en Behnam Taebi

 

Omvallende ijsbergen en het publieke debat over energie

IJsbergen zijn onvoorspelbaar leerde ik van een BBC-documentaire over de flora en fauna van de polen van onze aardbol. Cameramannen die zeehonden moesten filmen zwommen liever niet te dicht bij een ijsberg omdat deze van het ene op het andere moment zou kunnen omslaan en hen in de diepte mee zou slepen.

Ook in het publieke debat over energie zien we soms opeens de sfeer omslaan, polarisatie optreden of een totaal nieuw onderwerp ter tafel komen. Denk aan de manier waarop er over Groninger gas wordt gesproken nu en vergelijk dit met twee jaar geleden. Een ijsberg lijkt een heel stabiel, stevig ding, maar kan dus zo omslaan. Ook aardgas is decennialang een stabiel gegeven geweest in onze energievoorziening. Onze welvaartsmaatschappij is grotendeels gebouwd op de beschikbaarheid en winning van gas. Ogenschijnlijk plotseling verspreide het protest zich buiten de provinciegrenzen en nu weegt het veiligheidsbelang van Groningers zo zwaar dat landelijk energiebeleid op de schop gaat. Hier proberen we met man en macht gas uit de gebouwde omgeving te krijgen, terwijl andere landen er juist op in zetten.

Vanaf een afstandje lijken omslaande ijsbergen en publieke debatten ongrijpbaar. Maar soms noemen we iets ‘ongrijpbaar’ als we eigenlijk bedoelen; ‘het kost moeite om het uit te zoeken’. IJsbergen kunnen ogenschijnlijk plotseling omslaan wanneer door het langzaam afkalven en aangroeien van ijs onder water hun zwaartepunt veranderd. Publieke debatten veranderen ogenschijnlijk radicaal in reactie op soms lang sluimerende sentimenten en onvrede.

Of we het omslaan van een debat ervaren als plotseling en onverwacht is vaak een kwestie van schaal. Kijk je naar het hele debat of de hele ijsberg, of slechts naar het topje, dan lijkt de kanteling onverwacht, maar spreek met omwonenden van geplande energieprojecten en kijk naar de onderkant van een ijsberg en je ziet de ontwikkelingen voor je neus plaatsvinden.

Binnen RESPONSE krijgen wij steeds meer zicht op de micro-interacties die bij elkaar kunnen leiden tot uiteindelijke omslagpunten in het publieke debat over energie. Denk bijvoorbeeld aan langlopende historische conflicten in de omgeving van een planningslocatie, gevoelens van onrechtvaardigheid doordat je je als regio gebruikt voelt als wingewest, of groeiend wantrouwen jegens overheden die niet in jouw (regio’s) belang lijken te handelen. Het hoeft dan niet eens alleen om energie-issues te gaan. Bij elkaar kunnen dit soort ontwikkelingen leiden tot polarisatie, wantrouwen en conflict.

Vanuit het RESPONSE-perspectief zien we het kantelen van ijsbergen dus niet als een eng en onverwacht verschijnsel; net zomin als het veranderende energiedebat. Meer inzicht in micro-interacties tussen burgers, bedrijven en bestuurders betekent níét dat we kunnen voorspellen wanneer zo’n omslagpunt bereikt zal worden. Wat wij bestuderen is niet meer dan een paar kleine stukjes van de onderkant van de ijsberg. Het betekent wél dat we beter zicht krijgen op de onderliggende mechanismen en sentimenten die het publieke debat over energie soms zo fel en ‘ongrijpbaar’ maken. Hoe ervaren omwonenden de invloed van energie- en infrastructuurprojecten op hun leven en leefomgeving? Welke waarden zien burgers in het gedrang komen en wat voor waarden zien zijn graag gerespecteerd? Hoe kunnen we het proces waarin private waarden van groepen burgers zich tot publieke waarden transformeren doorgronden? Hoe verhoudt zich dat met andere, mogelijk conflicterende, waarden? En wat hebben we aan deze inzichten als het gaat om het besturen, de governance van veranderingen in onze energievoorziening?

Normatieve diversiteit en veranderende opvattingen over energieprojecten

Voor hen die in de energiesector werken en omwonenden van geplande windparken, zonneparken, gasboringen e.d. is het bekende koek: er is in veel gevallen nogal wat onenigheid over nut en noodzaak, uitvoering en locatie van dergelijke energieprojecten. In het RESPONSE-project bestuderen we controversiële energieprojecten, dus projecten waar één of meerdere conflicten zijn ontstaan. Dergelijke conflicten laten zien dat er een diversiteit aan opvattingen bestaat over hoe een “goed” energieproject eruitziet en wie hier in welke mate over mag (mee)beslissen. We noemen dit binnen RESPONSE ‘normatieve diversiteit’. Wij bestuderen hoe er door besluitvormers omgegaan wordt met die normatieve diversiteit en hoe zij reageren op veranderende opvattingen over energieprojecten (bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing of wenselijkheid van een windpark).

Initiatiefnemers, besluitvormers en omwonenden hanteren bij controversiële energieprojecten vaak verschillende sets van waarden op basis waarvan ze de wenselijkheid van een project beoordelen. Kortom: ze hebben normatief diverse uitgangsposities. Bijvoorbeeld, toen er plannen waren voor CO2 opslag onder Barendrecht, domineerde de waarde veiligheid de evaluatie van dit project vanuit de initiatiefnemers en overheden. CO2 opslag zou geen significante risico’s met zich meedragen, en daarom zou het plan doorgang mogen hebben. Echter vanuit omwonenden en lokale groepen werd benadrukt dat het niet alleen om risico’s gaat, maar ook om de rechtvaardigheid van de verdeling van risico’s en lusten en lasten: waarom opslag hier onder dít dorp, terwijl anderen ver weg van hier er de (financiële) vruchten van plukken? Conflicten kunnen dus ontstaan wanneer er voor omwonenden of andere maatschappelijke actoren belangrijke waarden niet of niet afdoende meegewogen worden in (formele) besluitvorming.

Niet enkel de diversiteit, maar ook de veranderlijkheid van opvattingen speelt een rol bij het ontstaan van controversen. Wat te doen als tijdens een langlopende procedure de maatschappelijke visie op een energieproject of –technologie verandert? Denk bijvoorbeeld aan lopende vergunningsprocedures voor gaswinning die, in het licht van een gekanteld maatschappelijke beeld over aardgas, op steeds minder publieke acceptatie kunnen rekenen. Dit noemen we ‘normatieve veranderlijkheid’: veranderende en opkomende waarden in het publieke debat over energieprojecten waardoor projecten na verloop van tijd controversieel kunnen worden. Vaak staan er ook nieuwe groepen mensen op die die specifieke waarde(n) belangrijk vinden en verdedigen, in de politieke wetenschappen noemen we zulken groepen ‘publieken’ genoemd.

Zowel normatieve diversiteit als veranderlijkheid kunnen dus een rol spelen in het ontstaan van controversen rondom een energieproject. Als we normatieve diversiteit en normatieve veranderlijkheid tegen elkaar uitzetten krijg je vier verschillende normatieve uitgangsposities (zie voorbeelden onder de tabel):

Normatief stabiel en homogeen: Er is overeenstemming van waarden. Conflicten kunnen ontstaan over de operationalisatie van een waarde (bijvoorbeeld: hoe borg je veiligheid?), maar men is het eens over het belang van de waarde.  Bijvoorbeeld, er is grote overeenstemming over het nut en de noodzaak van het elektriciteitsnet en het belang van veiligheidseisen. Weerstand tegen het plaatsen van hoogspanningsmasten is (lange tijd) schaars (geweest).

Normatief stabiel en divers: Er is geen overeenstemming over welke waarden leidend moeten zijn in beslissingen en beoordelingen van energieprojecten, maar verschillen in opvattingen over waarden zijn wel bekend. Deze normatieve uitgangssituaties zie je bij lang bestaande regionale conflicten. Denk bijvoorbeeld aan spanningen tussen agrarische ondernemers en bewoners van Oost-Groningen over de verdeling van lusten en lasten van windparken. Binnen deze conflicten wordt verwezen naar historische uitbuiting en gevoelens van onrechtvaardigheid onder de arbeidersbevolking in de regio.

Normatief veranderlijk en homogeen: We observeren een breed gedragen verandering van waarden bijvoorbeeld in discussies over Groninger gas. De veiligheid van de Groningers was lang niet (goed) publiek vertegenwoordigd, maar wordt nu door velen belangrijk gevonden en legitimeert radicale veranderingen in winningsbeleid en het uitfaseren van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving.

Normatief veranderlijk en divers: Voor een aantal energieprojecten zal blijken dat het van tevoren onduidelijk is of er nieuwe waarden en/of publieken zullen opstaan. Een voorbeeld waarbij er potentieel veel ontwikkeling in het publieke debat kan plaatsvinden is rondom zonneweides. Het maatschappelijke debat hierover wordt nu voornamelijk gevoerd in het licht van duurzame energieopwekking, maar af en toe hoor je geluiden over de concurrentie van dit doel met agrarische doelen (i.e. moeten de weides niet voor begrazing en graswinning beschikbaar zijn?) en esthetische doelen (i.e. zonneweides hebben ook een groot effect op de ervaring en het aanzicht van een landschap). Zonneweides waren lange tijd een soort knuffeltechnologie; ze werden gezien als beter alternatief voor wind op land, maar nu er echt grootschalige zonneparken tot ontwikkeling komen kan deze waardering wel eens verschuiven.

Waarom is het nu belangrijk om na te denken over normatieve diversiteit en veranderlijkheid? Conflicten die ontstaan vanuit verschillende normatieve uitgangsposities vergen verschillende benaderingen. Bijvoorbeeld, in situaties die gekenmerkt worden door grote normatieve diversiteit kan het inclusiever maken van politieke en bestuurlijk instituties oplossingen bieden; bestuurlijke en politieke instituties kunnen procedures en regels instellen om een brede(re) set perspectieven mee te nemen in besluitvorming. In situaties met grote veranderlijkheid is flexibiliteit van dezelfde instituties gewenst. Maar flexibiliteit kan soms op gespannen voet staan met belangrijke bestuurlijke principes zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Binnen RESPONSE onderzoeken wij hoe er op een constructieve manier omgegaan kan worden met normatieve diversiteit en veranderlijkheid. Ten eerste willen we in kaart brengen welke inschatting men maakt van de normatieve diversiteit en veranderlijkheid rondom energieprojecten. Verschillende betrokkenen bij energieprojecten kunnen de normatieve uitgangpositie anders inschatten. Wat voor ontwikkelaars en bestuurders ‘nieuwe’ argumenten en perspectieven zijn, zijn voor omwonenden soms allang bekend. Ten tweede brengen wij formele en informele mechanismen in kaart die helpen om met normatieve diversiteit en veranderlijkheid om te gaan. We zijn op zoek naar manieren waarop nieuwe waarden vanuit het publieke debat over energieprojecten meegenomen (kunnen) worden in formele besluitvormingstrajecten. Meer hierover volgt in toekomstige blogs en wetenschappelijke artikelen.