Hoe verdragen we het klimaatprobleem?

De fundamentele onzekerheden die de essentie van het klimaatprobleem zijn, vereisen een nieuwe vorm van politiek. De Parijs-akkoorden zou je als zo’n nieuwe vorm kunnen zien. Misschien niet ideaal, maar het is een begin. Bij de uitwerking op nationaal niveau lijkt de ‘oude politiek’ echter weer de overhand te krijgen in de vorm van een gedetailleerde technocratische aanpak. Zo’n aanpak miskent de aard van het klimaatprobleem dat gaat om de rechtvaardigheid van de lasten die worden verdeeld en om de onvoorspelbaarheid van de technologie die uiteindelijk leidend gaat worden. Het is daarmee niet verwonderlijk dat er kritiek komt op dit soort beleid, vaak is deze kritiek fel, soms ongegrond en bijna altijd incoherent – zelfs als er een kern van waarheid in zit. De beleidsreacties op deze kritiek zijn al evenmin constructief. Het moet er uiteindelijk om gaan dat de pluraliteit aan waarden en inzichten mee wordt genomen in het debat over klimaatmaatregelen, het is daarbij zeker niet zo dat internationale verdragen zo’n debat in de weg staan.

Deze post verscheen eerder op Selfie met Heideggers blokhut

Kenmerkend voor het klimaatprobleem is dat het een technisch én een rechtvaardigheidsprobleem is. Het is technisch van aard omdat er nieuwe technologieën nodig zijn om de energietransitie mogelijk te maken die koolstofemissies kunnen terugbrengen tot een acceptabel niveau. Het gaat om rechtvaardigheid omdat er op korte termijn welvaartsverlies, maar die is zeker niet voor iedereen gelijk. Tegelijkertijd is er sprake van fundamentele onzekerheden. Welk technologisch systeem er uiteindelijk komt? Hoe succesvol dat systeem is? De kosten van klimaatverandering zullen op de lange duur veel hoger zijn dan de kosten op de korte termijn, maar hoe veel hoger? Er is niemand die dat weet.

Politiek per verdrag

Om dit soort problemen, die tegelijkertijd ongrijpbaar en urgent zijn, te kunnen bestrijden zijn afspraken tussen vele, vele partijen nodig zijn. Een verdrag kan daarbij zorgen voor een commitment aan om elk een deel van het grotere probleem aan te pakken. Het voorbeeld bij uitstek van deze ‘politiek-per-verdrag’ is het Parijs-akkoord over de reductie van koolstofemissies zodat de mondiale temperatuur met niet meer dan twee graden Celsius stijgt.

Het klimaatprobleem staat niet helemaal op zichzelf. Het Parijs-akkoord zou je als representatief kunnen zien voor de wijze waarop politiek om kan gaan met gelijksoortige problemen. Denk bijvoorbeeld aan migratie, ook zo’n geval waarin landsgrenzen geen vat hebben op sociaaleconomische en de technologische ontwikkelingen.

Niet dat politiek-per-verdrag ideaal is, zeker niet als het om verdragen tussen landen gaan. Landen verschillen in geografische gesteldheid, commitment, uitvoering en handhaving. Maar soms is het niet mogelijk voor het ideaal te kiezen.

Hoe dan ook, problemen zoals het klimaatprobleem worden gekenmerkt door onzekerheden die niet binnen bestaande institutionele kaders het hoofd geboden kunnen worden. Er zijn nieuwe manieren nodig om vanuit bestaande institutionele contexten, zoals landen, overheden en markten om te kunnen gaan met situaties waarvan niemand weet wat de uitkomst is, om tot maatregelen te komen waarvan niemand weet wie nu de winnaars en verliezers worden.

Wat je daarbij zeker in het geval van Parijs ziet, is dat het resultaat van de onderhandelingen een tamelijk arbitrair karakter heeft. Een mooi rond getal: een temperatuurstijging van met niet meer dan 2 graden Celsius is vastgesteld als acceptabel. Of het nu echt veel had uitgemaakt als er voor 1,9 of 2,1 graad was gekozen is twijfelachtig, maar het is nu eenmaal nodig dat er ergens een harde grens wordt getrokken.

Vervolgens krijgt zo’n willekeurig gekozen grens een absolute waarde. Het gaat het uitgangspunt vormen van beleid en vooral gaat het erom dat partijen elkaar aansprakelijk kunnen houden voor het al dan niet halen van de gemaakte afspraken. Het uitgesproken commitment is niet vrijblijvend, de partijen leggen zich (vooral intern) vast op bepaalde doelstellingen. Het essentiële punt hierbij is dat niet wordt gespecificeerd hoe deze doelstellingen bereikt moeten worden, zodat er voldoende ruimte overblijft voor verschillende keuzes.

Niet alleen is zo’n afgesproken grens willekeurig, de benodigde kennis is onzeker. Het gaat immers om de toekomst en niets is zo onvoorspelbaar als de toekomst. Dat het klimaat verandert door menselijke handelingen is onwaarschijnlijk waarschijnlijk, maar het zou nog steeds kunnen dat we het mis hebben. De beste aanwijzing die we hebben is de opeenstapeling van weerrecords waar de afgelopen jaren mee te maken hebben, maar zelfs die zouden toevallige fluctuaties kunnen zijn. Dat heeft niets te maken met slechte of vooringenomen wetenschap, maar met het simpele gegeven dat wetenschap zich baseert op het verleden om tot uitspraken over de toekomst te komen. Wat we aan die toekomst moeten doen, dat is aan de politici én aan onszelf.

Tegelijkertijd is de complexiteit van dit soort problemen zo groot, dat we de wetenschap nodig hebben. Zonder die wetenschap zouden we geen idee hebben van een klimaatprobleem, geen idee van de gevaren die dit met zich mee brengt en geen idee van mogelijke oplossingen.

Is het oude of nieuwe politiek?

Bij het Parijs-akkoord gaat het om afspraken tussen landen. Binnen die landen moeten er weer nieuwe akkoorden gesloten worden, tussen bedrijven en overheden, tussen verschillende overheidslagen of tussen bedrijven. Denk maar aan de klimaattafels in Nederland. Maar je kunt ook denken aan de Amerikaanse steden die een samenwerkingsinitiatief zijn begonnen om klimaatverandering tegen te gaan, nu de VS uit Parijs zijn gestapt (The American cities climate challenge).

Nu levert het sluiten van verdragen niet direct een nieuwe situatie op. Zeker in Nederland is het gebruikelijk om via overleg te komen tot beleidsafspraken. Sinds de jaren 90 is men bovendien steeds meer gaan denken in termen van ‘governance’ in plaats van ‘government’. Het maken van collectieve arrangementen (wat we vroeger beleid noemden) is daarin niet meer het alleenrecht van de staat, maar het is het samenspel van een netwerk van organisaties vanuit de publieke en de private sector en het maatschappelijk middenveld.

En ook dit was al oude wijn in nieuwe zakken. Bij eerdere vormen van ‘publiek-private samenwerking’ kun je denken het zogenaamde militair-industriële complex of gewoon aan steekpenningen en ander corrupt gedrag.

Omdat het maken van verdragen zo veel lijkt op bestaande praktijken, zie je nogal eens dat partijen te werk gaan op basis van ingesleten gebruiken. Bij elkaar in een kamertje gaan zitten, een beetje aftasten wat elkaars belangen zijn om daarna te proberen zoveel mogelijk uit de onderhandelingen te halen en als er eenmaal een akkoord is zo snel mogelijk, voordat iemand zich kan bedenken, alles zo gedetailleerd mogen opschrijven.

Maar het is een misvatting om het op die wijze te doen. Het leidt tot een technocratische aanpak, waarbij een duidelijke oplossing voor het probleem wordt uitgevoerd. Voor die aanpak is immers ‘draagvlak’. Dat kan helemaal niet bij het klimaatprobleem, omdat niemand weet wat de oplossing zou moeten zijn. We kunnen de techniek niet van een plank halen en zonder meer toepassen. Dan lopen we heel ver op de zaken vooruit.
In het verlengde hiervan is het bij afspraken over klimaatbeleid het helemaal niet duidelijk wat de belangen zijn. Daarvoor zijn er te veel onzekerheden en is de situatie te complex.

Wat die belangen zijn wordt pas duidelijk lang nadat een akkoord gesloten is, als zich aftekent wat de winnende technologie is, als duidelijk wordt wie de winnaars en verliezers van de nieuwe situatie zijn. Dit wil niet zeggen dat bestaande belangen niet worden meegenomen tijdens de onderhandelingen – uiteindelijk is alles strategie –, maar dat belangen een karakter hebben dat diffuus en voorwaardelijk is.

Dit alles maakt het commitment waar ik hierboven over sprak tot een nieuw soort commitment. Waar het op neer komt is dat alle partijen min of meer doorhebben dat klimaatverandering of de energietransitie voor iedereen grote en onvoorspelbare gevolgen kan hebben en dat de afspraken er uiteindelijk op gericht wordt deze gevolgen iets beheersbaarder te maken.

Dit besef verdwijnt dus nogal eens als de partijen eenmaal aan de onderhandelingstafel zitten. Gewoontedieren als we zijn, vallen we snel terug in conventionele patronen en worden er afspraken gemaakt over wie wat moet doen en wie de schuld krijgt als het mis gaat. Dat vereist een verregaande specificatie van taken en functies. Maar zo’n aanpak werkt niet als het gaat om een probleem dat draait om keuzes die draaien om technologie en rechtvaardigheid. De oude politiek neemt het over, met een beleid als resultaat dat niet anders kan dan zijn doel missen.

Is het oude of nieuwe weerstand?

Het maken van beleid is slechts één kant van de medaille. De andere kant is die van de maatschappelijke weerstand – en het is hier dat de tekortkomingen van conventioneel tot stand gekomen beleid het meest pregnant naar voren komen. De kern van de democratie is dat elk besluit kan worden betwist. Of dat nu in de politiek is via de oppositie in het parlement of in het bedrijfsleven via de Raad van Commissarissen of een aandeelhoudersvergadering. Of het gaat om stakingen, demonstraties, brieven naar de krant, spandoeken uit het raam. In alle instituties is weerstand georganiseerd en overal kunnen besluiten worden aangevochten. Dat houdt bestuurders scherp en zorgt voor democratische legitimiteit.

Maar hoe te protesteren tegen een verdrag waaraan een staat zich aan heeft gecommitteerd om met een probleem om te gaan dat de grenzen van zo’n staat verre overstijgt?

Om mee te beginnen zijn er tegenstanders die vinden dat we zulke internationale verdragen niet moeten maken. Zo wordt het internationale karakter van verdragen gezien als aantasting van de nationale soevereiniteit. Alsof het klimaatprobleem stopt bij de grens. Zulke kritiek is moeilijk serieus te nemen, het veronderstelt een wereld die niet meer bestaat.

Een argument is dat de bijdrage van een klein land als Nederland aan het klimaatprobleem zo klein is dat het geen zin heeft om als land daar iets tegen te doen. Duh! Dat was nu net het hele idee om tot een akkoord te komen (dat het soms niet het meest effectief is om per afzonderlijk land beleid te maken is een ander punt, dat is een serieuze tekortkoming van de meeste internationale verdragen).

Dan hebben we de klimaatontkenners. Veelal mensen die, zoals is af te leiden uit wat ik hierboven schreef, óf niet weten hoe de wetenschap werkt óf niet weten hoe de politiek werkt (óf juist wel en als lobbyisten voor een wel zeer kortzichtig bedrijfsleven functioneren).

Maar niet alle vormen van weerstand zijn zonder meer illegitiem. En je zou kunnen zeggen dat deze legitieme weerstand zich vooral richt op de oude politiek waarin akkoorden veel te gedetailleerd worden uitgewerkt. Een vorm van kritiek is dat met dit soort verregaande afspraken er een bepaalde waarheid wordt verabsoluteerd. Dat zou het pluralisme ondermijnen dat ten grondslag ligt aan een democratische politiek. Er zou een dictatuur van expertise ontstaan, waarin morele vragen op technocratische wijze worden ingevuld.

Iets minder hoogdravend, maar wel in het verlengde hiervan, zijn protesten die zich keren tegen de maatregelen waartoe op basis van dit verdrag besloten is. Windmolenparken die het uitzicht verpesten, subsidies op elektrische auto’s, de verplichting om een nieuw verwarmingssysteem te gaan gebruiken en ga zo maar door. Het luidst klinken hierbij de gele hesjes in Frankrijk die hun ongenoegen uiten over de verhoging van benzineprijzen. Met de nogal gewelddadige vorm van hun protest zetten de gele hesjes zichzelf overigens buitenspel – geweld is binnen een democratie domweg onacceptabel. Maar buiten het geweld en de lompheid waarmee er argumenten naar voren worden gebracht loont het zich eens door onze oogharen te kijken naar de achterliggende motivaties van deze protesten.

Allereerst gaat het om de rechtvaardigheid van de besluiten. Wat is de verdeling van lasten, wie worden er ontzien en wie profiteren zelfs van deze besluiten? Voor iemand met een goed inkomen is een verhoging van de benzineprijs geen groot probleem, voor een sappelende vrachtwagenchauffeur wel. Voor degene die niet hoeft te kijken naar een windmolen is dit een prachtige bron van groene energie, voor iemand die dag en nacht respectievelijk met de slagschaduw en het gezoem van de rotorbladen zit, is dit een ander verhaal.

Ten tweede gaat dit om nieuwe groepen. Het is niet meer de vakbeweging of een ngo die het voortouw neemt, maar groepen activisten die voordien niet bestonden en die hun protest op nieuwe manieren organiseren – via social media, tijdelijke coalities of globale netwerken bijvoorbeeld. Dat maakt het lastig voor beleidsmakers om te anticiperen op hun wensen of om ze uit te nodigen voor een goed gesprek.

Je moet overigens goed zoeken om zulke kritiek te vinden, omdat die meestal verstopt zit tussen de vormen van protest die ik hierboven noemde. Veel protest is inconsistent of reactionair gebral, maar dat is het punt niet: de waarde van een protest is niet dat er een volwaardig alternatief wordt aangedragen, maar dat nieuwe zorgen, waarden, inzichten worden ingebracht als onderdeel van het publieke debat over nieuw beleid.

Het is niet zo dat deze nieuwe punten zomaar moeten worden meegenomen in het beleid. Waar het om gaat is dat die onderdeel moeten worden van het debat over het beleid. Gebeurt dat? Nauwelijks. Om mee te beginnen is er het mantra van meer informatie, betere kennis waarmee het gevecht aangegaan kan worden met fake news, complottheorieën en klimaatscepticisme.

Een tweede reactie heeft al een even hoog Pavlov-gehalte: is er protest, dan moeten er meer draagvlak komen. Tuig nog meer overleggremia op, nodig zoveel mogelijk mensen uit, en praat net zolang tot iedereen het met elkaar eens is.

Maar wie spreekt voor de gele hesjes? En zouden er zich niet nog andere protestbewegingen kunnen manifesteren in de toekomst? De groene, blauwe, grijze hesjes? Hoe weet je dat je iedereen aan tafel hebt? Dat weet je niet en dat kun je ook niet weten. Democratie is een dynamisch proces waarin er altijd nieuwe groepen zich kunnen mobiliseren rond nieuwe belangen, inzichten of idealen. Het is de kern van de democratie om hiervoor open te staan. Beleidsmakers die draagvlak nastreven die snappen het niet.

Het probleem is dat beleidsmakers hier te makkelijk uitgaan van patronen die leken te werken in een tijd dat de samenleving stabiel was, mensen zich gepresenteerd voelden door politieke partijen, vakbonden of andere organisaties. Maar dat is niet meer het geval, de meeste mensen herkennen zich niet meer in dit soort organisaties, als ze zich al verbinden is dat aan veranderende doelen en zorgen.

Gewoon toegeven dan maar? Uit angst voor het populisme of uit politiek opportunisme. Geen dure maatregelen, maar zoeken naar de weg met de minste weerstand. Dat helpt misschien voor even. Maar het klimaatprobleem los je er niet mee op.

Uiteindelijk zullen maatregelen om emissies terug te brengen pijn doen. Bij sommigen wellicht meer dan bij anderen. De vraag is wat we met zijn allen een rechtvaardige verdeling van de pijn vinden. Daarover moet het debat gevoerd worden.

De essentie van politiek-per-verdrag is daarbij dat een gekozen uitgangspunt niet opnieuw onderhandeld kan worden. Die 2 graden Celsius staat en blijft staan. Maar dat hoeft niet te betekenen dat er geen ruimte is om nieuwe zorgen aan te dragen, nieuwe belangen te erkennen of alternatieve rechtvaardigheidsclaims te onderzoeken.

Energiearmoede en energie- en klimaatbeleid: ongewenste of inherente verstrengeling?

Toyah Rodhouse en Aad Correljé

We zitten in de ontvangstruimte van het gemeentehuis van een willekeurige, middelgrote gemeente in Nederland. De koffie is geserveerd, de koekjes zijn genuttigd en de ‘ons kent ons’ gesprekken rond de koffietafel zijn gevoerd. Dit is de laatste avond van het participatieproces waarin inwoners mee konden praten over hoe de gemeente aardgasvrij kan worden, en vooral ook, hoe liever niet. Dit was opzettelijk een proces van ‘ophalen, niet zenden’. En dus is er geparticipeerd en gediscussieerd, plenair en in groepjes. Ook zijn er enquêtes ingevuld en facebookberichten geplaatst.

Op deze laatste avond wordt er ‘opgehaald’ met de Mentimeter. Dit online participatie-instrument toont binnen enkele seconden wat de aanwezigen – die met hun mobieltjes allemaal een stem hebben gekregen – als prioriteit in de aardgasvrij transitie zien. Na de gebruikelijke technische opstartproblemen (“handje opsteken kan ook hoor! Dat is toch veel makkelijker?”)  verschijnen de eerste grafiekjes op het scherm voor in de zaal.

De beleidsmedewerkers van de gemeente hebben stellingen voorbereid. Eén stelling valt ons, observerende onderzoekers achterin de zaal, op: Een aardgasvrije stad mag niet leiden tot een grotere welvaartsongelijkheid. Volgens de Mentimeter zijn vrijwel alle aanwezigen het eens met deze stelling – ogenschijnlijk eensgezind. Tja… Iedereen wil wel een samenleving met minder armoede. Echter, hoe daar te komen is vaak het onderwerp van onenigheid. Zo ook op deze participatieavond. De discussie die losbarst nadat het grafiekje van de Mentimeter is gepresenteerd gaat over verschil in draagkracht, vooral tussen de aanwezigen (“wij kunnen het wel betalen”) en de minima huishoudens die juist niet aanwezig zijn op dit soort bijeenkomsten. Het gaat over marktwerking, kennis en kunde, en de verantwoordelijkheden en verplichtingen van overheden tot het dichten van die kloof. En het gaat over prioriteiten. Een van de aanwezige inwoners zegt op een gegeven moment, enigszins sarcastisch: ‘ja, wereldvrede is ook belangrijk’. Hoe dit te interpreteren?

Een mogelijke interpretatie is: er lijkt iets verborgen te zitten in dat ‘ook belangrijk’ en de schijnbare willekeur van het onderwerp ‘wereldvrede’. Dit suggereert dat er tal van zaken van belang zijn op deze wereld; maar moeten we ze hier allemaal aan deze tafel bespreken? Armoede is een groot probleem en het tegengaan ervan een nobel streven, maar wat heeft het te maken met de energietransitie? Gaan we er nu van alles bijhalen? We zien onszelf nu al voor een enorme opgave staan. Het CO₂-neutraal maken van de Nederlandse gebouwde omgeving is een ongelofelijk complex, onzeker en multidimensionaal probleem. Er zijn talloze opvattingen over hoe die CO₂-neutraliteit te bereiken; het transitiepad is verre van uitgestippeld. Moeten we de opgave nu nog moeilijker maken door het tegengaan van energiearmoede ook nog eens toe te voegen aan de lijst van transitiedoelen?

Een kwestie van ongewenste verstrengeling…

Deze interpretatie gaat uit van een onverenigbaarheid van doelen en waarden. Wat er allemaal nodig is voor het ‘klimaat’ is moeilijk op één lijn te krijgen met het brede welzijn van ‘gewone mensen’. Deze vermeende  onverenigbaarheid zien we constant terugkomen in het debat. De energietransitie wordt neergezet als  een zero-sum game: klimaatwinst zal per definitie leiden tot verlies aan welvaart voor de ‘gewone mens’, net als dat het betaalbaar houden van energie voor deze gewone mens enkel mogelijk is met een weinig ambitieus energie- en klimaatbeleid.

De één zegt dat een te grote nadruk op de sociale kant van de transitie zal verhinderen dat er snel grote stappen gemaakt kunnen worden. ‘Wat we nodig hebben voor een snelle energietransitie is een akkoord dat die transitie zo voortvarend en efficiënt mogelijk laat verlopen. (…) Hoe ambitieuzer hoe beter. Alles moet uit de kast (…) Daarom moeten er met zo’n akkoord juist niet ook nog allerlei andere fraaie doelstellingen worden nagestreefd, bijvoorbeeld over een eerlijke inkomensverdeling in Nederland. Wie het klimaat wil redden en met dezelfde maatregelen de armoede wil bestrijden, doet beide maar half’ , aldus columnist Mathijs Bouman in het Financieele Dagblad [1].

De ander stelt dat de transitie tot een vergroting van energiearmoede zal leiden en daarom in zijn huidige vorm onacceptabel is. Energiearmoede – een situatie waarin huishoudens zich minder energie of andere consumptie kunnen veroorloven dan maatschappelijk gezien als redelijk wordt verondersteld – gaat over mensen die in de kou zitten, die de energierekening niet kunnen betalen, en die moeten kiezen tussen eating or heating [2]. Te snel, teveel willen veranderen is slecht, want het is disruptief. Er zijn teveel risico’s, en het is te duur, te oneerlijk en te onrechtvaardig.

(On)Rechtvaardigheid dient zo al snel als instrumentele rechtvaardiging voor bepaalde vormen van actie, terwijl het andere actievormen uitsluit. Dit horen we bijvoorbeeld van sommige grotere milieuorganisaties. Zo zegt Donald Pols van Milieudefensie, ‘als we niet eerlijk omschakelen, verspelen we draagvlak bij burgers en vertraagt de transitie’ [3]. In een eerlijke transitie volgens Pols moeten de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, en de grootste vervuilers betalen. Dit zijn sterke rechtvaardigheidsprincipes die benadrukken dat zwakkeren ontzien moeten worden en schuldigen moeten betalen. Deze principes zijn diep ingebed in ons maatschappelijk bewustzijn. De suggestie dat deze principes momenteel niet nageleefd worden is al voldoende om verandering te rechtvaardigen. Deze principes drijven ons ook tot het aanwijzen van ‘slechteriken’ en schuldigen. Pols identificeert bijvoorbeeld de grootste vervuilers, die met ‘inkomenspolitieke’ spelletjes de hoognodige veranderingen tegenhouden. ‘Zodra het gaat over klimaatbelastingen, dan wordt gedreigd met vertrek’.

Het refereren naar de ongelijke impact van de transitie op het inkomen van verschillende partijen is een politiek spel van vertragen, uitstellen, van vingertjes wijzen, twijfel zaaien, aarzeling opwekken en zwartmaken. Dit spel wordt gespeeld door eenieder die verwacht iets te verliezen in de transitie. Wie recentelijk de Telegraaf heeft opengeslagen, zal ‘inkomenspolitiek’ herkennen en wellicht ook onderschrijven als onwenselijk [4]. Dit soort spelletjes moeten voorkomen worden, zo zegt Pols, door klimaatbeleid en inkomensbeleid gescheiden houden. Zeker, het klimaatbeleid zal niet overal en bij iedereen op dezelfde wijze doorwerken. Dat is niet te voorkomen, maar daarmee niet onoverkomelijk – de overheid kan dit na de tijd wel corrigeren.

Een eerlijke transitie, zo volgt uit het bovenstaande, dat is een transitie waar klimaat en inkomen uit elkaar moeten worden gehouden. Als we een rechtvaardige en snelle transitie willen, kunnen we energiearmoede maar beter weglaten van de agenda in nationale discussies over klimaatbeleid of lokale participatieavonden over een aardgasvrije bebouwde omgeving.

…of een kwestie van inherente verstrengeling?

Dit is kortzichtig. De assumptie dat sociale waarden en fysieke energie infrastructuren los van elkaar gezien kunnen worden – en dus ook los van elkaar ontwikkeld kunnen worden – is fout, en leidt zeker niet tot meer rechtvaardigheid en waarschijnlijk ook niet tot een snellere transitie. Ten minste, dat zeggen onder andere sommige raadsleden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in hun recent gepubliceerde bundel ‘Sturen op sociale waarde van infrastructuur’. Energie infrastructuren zijn verbindende systemen, aldus de auteurs, waarin sociale waarden verweven zijn met technische en fysieke infrastructuur [5]. Infrastructuur – hoe het is aangelegd, hoe het functioneert, wat het verbindt, en wie het verbindt – biedt ons inzichten in welke sociale waarden door een samenleving van belang worden geacht.
Vanuit dit perspectief is energiearmoede geen ‘bijproduct’ – een ietwat nadelig neveneffect van een verder perfect werkend systeem, waar op simpele wijze voor gecorrigeerd kan worden via het belastingbiljet –  en zeker geen politiek argument dat enkel ingezet wordt ter vertraging van de duurzame herontwikkeling van dat systeem. Energiearmoede is een inherent, integraal, onderdeel van het systeem waarbinnen we energie produceren, verhandelen en gebruiken. Met het gebruiken en in stand houden van het energiesysteem accepteren we de onderliggende distributie van kosten en baten onder verschillende groepen in de samenleving. Bovendien hebben we impliciete grenzen waarbinnen energiearmoede in dit systeem acceptabel wordt geacht.

In  ons huidige energiesysteem zijn betaalbaarheid en toegang als waarden diep verweven in en met de bestaande sociale, institutionele en technische infrastructuur. We zien dat de levering van kubieke meters gas en kilowatturen elektriciteit (ofwel, energie) aan eindgebruikers door middel van individuele transacties geregeld wordt. De huidige organisatie van onze energievoorziening is primair gericht op het bewerkstelligen van efficiëntie en betaalbaarheid door concurrentie in de leverantie en het verschaffen van vrije keuze in energiedragers, leveranciers en apparatuur voor eindgebruik aan de consumenten. Het transport van stroom en gas door de netten naar de huizen en het meten van de afgenomen energie is daarentegen collectief geregeld. Wat betreft de toegang is er gekozen voor gereguleerd netbeheer waarmee universele aansluiting van huishoudens op de energie infrastructuur geregeld is. Ook is de verantwoordelijkheid voor de betrouwbaarheid van het net belegd bij partijen die in handen zijn van – en dus uiteindelijk rapporteren aan – publieke instanties. De kosten hiervan worden collectief gedragen; ze worden gesocialiseerd. Het systeem is dus zo ingericht dat iedereen in Nederland in principe toegang heeft tot betrouwbare en betaalbare energie.

Toegang is natuurlijk niet hetzelfde als daadwerkelijk kunnen gebruiken. Op dit moment zijn er ruim 750.000 huishoudens die maandelijks moeite hebben om hun energierekening te betalen [6]. Energiearmoede bestaat al, en neemt ook al jaren toe. In Nederland is tussen 2006 en 2009 het percentage huishoudens dat meer dan 10% van het gezamenlijke inkomen kwijt is aan energiekosten met 40% gestegen [7]. Dit wordt tot op zekere hoogte stilzwijgend door ons allen geaccepteerd.

Nu er iets moet gaan veranderen, worden we ons als samenleving plots bewust van de grenzen van onze acceptatie. En dit is ook nodig, want het zijn juist deze grenzen die de komende jaren een rol zullen spelen in de transitie én vervolgens nog voor tientallen jaren diep verweven zullen zijn in en met de nieuwe infrastructuur.

We kunnen naar een rechtvaardig systeem, maar dit vereist wel een expliciete inbedding in de besluitvorming van waarden als toegankelijkheid, betaalbaarheid, gelijkheid en inclusiviteit, en van de parameters die we voor deze waarden acceptabel vinden, in de energievoorziening voor de toekomst. Dit vereist ook, dat we de waarden en parameters die door anderen dan onszelf naar voren worden gebracht via politieke en publieke, formele en informele podia, serieus in overweging nemen in plaats van deze weg te zetten als ‘inkomenspolitiek’. Trekken we dit door naar infrastructuurontwikkeling dan geldt: we kunnen verdere toename van welvaartsongelijkheid tegengaan, maar dit vergt wel een serieuze heroverweging van de manier waarop we bepaalde componenten van het nieuwe systeem op een gestructureerde manier collectief gaan aanbieden en aanleggen, en hoe we kosten en baten daarvan gaan socialiseren.

Waardenconflict als valse retoriek

Bij een collectieve aanpak waarin aanleg- en exploitatiekosten op een slimme(re) manier gesocialiseerd worden over de verschillende groepen gebruikers en in de tijd, blijkt ook de notie dat ‘energiearmoede een bedreiging voor de transitie is’  een valse retoriek. Waarom zou het aardgasvrij maken van Nederland moeten leiden tot welvaartsongelijkheid? En waarom zouden investeringen in het tegengaan van energiearmoede een ‘verlies’ inhouden voor het bereiken van CO₂-neutraliteit?

Anders dan in het huidige systeem, waar de consumentenprijs na belastingen sterk bepaald wordt door de variabele kosten van gas en kolen, zullen in het toekomstige systeem de vaste kosten van investeringen in de benodigde opwek- en transportinfrastructuur een veel groter aandeel van de uiteindelijk prijs uitmaken. Specifieke keuzes in het collectiviseren van (delen van) het systeem en het reguleren en socialiseren van die systeemkosten, maken het mogelijk een CO₂-neutrale voorziening van energiediensten te koppelen met (energie)armoedebestrijding. Als we bijvoorbeeld de notie van ‘gereguleerde infrastructuur’ van windturbines, zonnepanelen, geothermie en transport ook onder de voordeur doortrekken, naar de warmtepomp of warmtewisselaar die warmte levert in een goed geïsoleerd huis, zouden we de financieringskosten daarvan over lange termijn gespreid in de vaste netwerkvergoeding kunnen opnemen. Dit geldt zowel voor bestaande en nieuwe woningen. Een warmtepomp en stadsverwarming worden dan ineens ook betaalbaar voor huishoudens met beperkte mogelijkheden om van tevoren veel te investeren. Schaal en de vaste, gereguleerde en stabiele, vergoeding zouden tot lagere kosten leiden en dus tot een lager tarief. Wie weet zouden minima huishoudens dus zelfs kunnen besparen op hun energierekening, in plaats van meer dan €300,00 duurder uit te zijn per jaar. Met dergelijke oplossingen zou zelfs kunnen blijken, dat koopkracht van minima omhoog zou kunnen gaan in de transitie. Zouden armoedebestrijding en CO₂-neutraliteit dan niet hand in hand kunnen gaan?

‘Wereldvrede is ook belangrijk in de transitie’, daar kunnen we wel tegen pleiten. Het is niet wenselijk wereldvrede als additioneel doel te stellen in de energietransitie, en een lokale participatieavond over aardgasvrij biedt niet het juiste podium om zorgen hieromtrent te delen. ‘Energiearmoede is ook belangrijk, juist waar mensen zelf kunnen meepraten over de grenzen aan energiearmoede die zij nu én in de toekomst acceptabel vinden’, daar valt vanuit het perspectief van inherente waardenverstrengeling  echter niets tegen in te brengen.

[1] https://fd.nl/opinie/1240787/kindgebonden-isolatietoeslag

[2] PBL, 2018. Meten met twee waarden. Een studie naar de betaalbaarheid van de energierekening van huishoudens: 15.

[3] http://m.energiepodium.nl/opinie/item/inkomenspolitiek-van-bedrijven-blokkeert-klimaatbeleid

[4] Zie bijvoorbeeld: https://www.telegraaf.nl/nieuws/3185228/draak-van-een-klimaatlobby

[5] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 9. Verkrijgbaar via https://www.wrr.nl/publicaties/publicaties/2018/09/19/sturen-op-sociale-waarde-van-infrastructuur

[6] ECN, 2017. Rapportage Energiearmoede. Effectieve interventies om energie efficiëntie te vergroten en energiearmoede te verlagen.

[7] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 30.

Aad Correljé in Andere Tijden over aardgas

Nederland maakte in de jaren zestig ook al een energietransitie mee, waarin verdelingsvraagstukken en betaalbaarheid van energie evenzeer meespeelden. Wilt u hier meer over weten, kijkt u dan naar de Andere Tijden aflevering “Heel Nederland aan het aardgas”, waarin Aad Correljé, universitair hoofddocent Economie van Infrastructuren aan de TU Delft, terugblikt op de tijd dat Nederland overstapte op aardgas. U vindt een link naar deze aflevering hier (of klik op het plaatje).

Dient de omgevingsmanager het publieke belang?

Door Elisabeth van de Grift

Omwonenden en burgers nemen binnen formele besluitvorming rond energieprojecten een steeds prominentere en prangender rol in. Dit wordt ingegeven door aanhoudende lokale weerstand, maar ook door ontwikkelingen binnen beleidsdomeinen. Denk aan de op handen zijnde Omgevingswet, waarin participatie van burgers wettelijk wordt vastgelegd. Vorige week nog werd in de Tweede Kamer gediscussieerd over de huidige formulering van burgerparticipatie en het vrijblijvende karakter daarvan. Logisch dat er vanuit de wetenschap veel aandacht is voor omwonenden van energieprojecten. Maar wat vinden omgevingsmanagers er eigenlijk van? Zij organiseren tenslotte  dit soort processen.

Burgers en energie

De energietransitie brengt grote veranderingen voor ons energiesysteem. De verschuiving van centrale naar decentrale energieopwekking draagt ertoe bij dat energie zichtbaarder wordt in ons landschap. Er ontstaat een groeiende behoefte (en noodzaak) voor omwonenden en burgers om mee te denken. Hoe gaat hun landschap, dat in een energielandschap verandert, eruitzien? Binnen de bestaande wetenschappelijke literatuur kijkt men voornamelijk naar burgers en omwonenden van energieprojecten. Veel onderzoek gaat over hoe burgers over verschillende soorten energietechnologieën denken of over het effect van specifieke participatieve besluitvormingsprocessen. Daarnaast is de kortzichtigheid van gebruik van het Not-In-My-Backyard-label (NIMBY) aangetoond. Een groep die binnen het energiedomein nog behoorlijk wetenschappelijk onderbelicht is gebleven, zijn initiatiefnemers en ontwikkelaars van energieprojecten. Over deze groep wil ik binnen mijn promotieonderzoek meer te weten komen.

Op het snijvlak van omgeving en organisatie

Hoe omgevingsmanagement en participatieprocessen worden vormgegeven en uitgevoerd, heeft impact op hoe omwonenden deze processen ervaren. Recent hebben wij een studie afgerond naar omgevingsmanagers in het energiedomein. Omgevingsmanagers begeven zich op een spannend snijvlak, namelijk dat van de initiatiefnemer en de omgeving. Zij vertegenwoordigen de initiatiefnemer en pogen een project tot stand te brengen in de omgeving. Hoe zien zij hun rol en verantwoordelijkheden? Voor deze studie hebben we Q methodologie gebruikt. Dat is een interviewmethode die je in staat stelt perspectieven op een bepaald thema in beeld te brengen. Deelnemers wegen een serie stellingen af ten opzichte van elkaar en brengen vervolgens een ranking aan. De stellingen over de praktijk van omgevingsmanagement zijn afkomstig uit interviews met experts en omgevingsmanagers.

De drie perspectieven

Uit onze studie komen drie perspectieven naar voren die leven onder professionals die zich bezighouden met omgevingsmanagement in het energiedomein. Het eerste perspectief beschouwt omgevingsmanagement als een mogelijkheid tot co-creatie met een omgeving. De eigen positie is die van intermediair tussen hun organisatie en de lokale gemeenschap. Het tweede perspectief ziet omgevingsmanagement als inherent onderdeel van projectmanagement. Omgevingsmanagement is een aanpak om het proces onder controle te blijven houden. Het derde perspectief draait puur om projectontwikkeling. Omgevingsmanagement wordt beschouwd als voorwaarde om aan wet- en regelgeving te voldoen.

Walk the participation talk

Perspectief 1 en 2 zou je kunnen zien als indicaties van een bredere verschuiving naar “meer” burgerparticipatie in het energiedomein. Uit perspectief 3 blijkt twijfel over de wenselijkheid van burgerparticipatie georganiseerd door private organisaties. Een goede vraag is in hoeverre (private) omgevingsmanagers verantwoordelijk zijn voor het betrekken van een omgeving bij projectplanning. In het verlengde daarvan rijst de vraag in hoeverre zij publieke waarden moeten vertegenwoordigen in de besluitvorming en in hoeverre zij daarvoor verantwoordelijk kunnen worden gesteld. Een uitdaging van andere aard die onze studie boven water brengt, is interne frictie tussen organisatiebeleid en uitvoering van omgevingsmanagement. Niet elke organisatie ‘walks the participation talk’, wat omgevingsmanagers voor de nodige uitdagingen stelt. Vanwege de spilpositie die omgevingsmanagers hebben en de rol die ze kunnen spelen in het bij elkaar brengen van verschillende soorten partijen en belangen zijn dit belangrijke thema’s om te bespreken binnen platformen zoals LEO.

Onder de noemer “LEO Onderzoekerspodium”  schreef Elisabeth van de Grift deze blog voor het Lerend Platform Energy en Omgeving, deze werd gepubliceerd op www.platformleo.nl op 27 februari 2019.

Mijn feiten zijn beter dan jouw feiten!

Vele vormen van energieopwekking in Nederland leiden tot weerstand bij burgers en lokale overheden. Denk aan de protesten tegen gaswinning vanwege aardbevingsrisico’s en milieueffecten. Of aan de conflicten in gemeenschappen waar windparken gepland staan over de verdeling van lusten en lasten. We zien ook een groeiende zorg over de veiligheid en wenselijkheid van (diepe) geothermie. De recente opleving van het kernenergie debat onderstreept dat er geen enkele eensgezindheid is over het (toekomstige) energiesysteem.In het RESPONSE-project doen we onderzoek naar controversiële energieprojecten.

Dit soort conflicten wordt vaak begrepen in termen van tegenstelde belangen. In deze framing hebben lokale gemeenschappen belang bij een gezonde, veilige en open leefomgeving. Zij zullen daarom allerlei ontwikkelingen tegenwerken, ook al dienen die ontwikkelingen een algemeen belang. Dit wordt wel aangeduid als het NIMBY-fenomeen (‘not in my backyard’) waarbij omwonenden worden neergezet als ongeïnformeerde burgers die irrationeel zijn. Ze willen wel verduurzamen, maar staan de duurzame technologieën niet toe in hun eigen leefomgeving. Om belangenconflicten op te lossen stelt de Strategisch Omgevingsmanagement (SOM) benadering voor om ‘de taart groter te maken’. Door te zorgen dat omwonenden ook een direct belang krijgen bij een energieproject, zullen zij het initiatief gaan steunen.

Maar het gaat niet alleen over belangen; men is het ook niet eens over de feiten. Visies en onderzoeken van experts staan ter discussie bij alle controversiële energieprojecten. Tegenstanders organiseren contraexpertise door zelf ingenieursbureaus of wetenschappers in de arm te nemen. Actie- en belangengroepen trekken de geloofwaardigheid van milieueffectrapportages in twijfel door eigen informatie over milieu- en gezondheidseffecten en/of veiligheidsaspecten te delen. Ook ontstaat er nogal eens een rapportenstrijd in het publieke debat over energie. In de windsector zien we bijvoorbeeld dat experts conflicterende conclusies trekken over de invloed van windturbines op vogelsterfte.

Conflicten tussen kenniswerelden

Bij energieconflicten gaat het dus niet (uitsluitend) om een situatie waarin iemand met een ander belang simpelweg een andere afweging maakt. Er bestaan ook kennisconflicten, waarin partijen soms totaal andere inzichten gebruiken om tot fundamenteel andere beoordelingen van projecten komen. Onderzoek in het kader van het RESPONSE-project laat bijvoorbeeld zien dat voor- en tegenstanders van een specifiek windpark hun positie onderbouwen met andere informatie, andere bronnen gebruiken, en de betrouwbaarheid van informatie soms op heel andere gronden beoordelen. Zo kunnen voor- en tegenstanders tot tegenovergestelde posities komen over zaken zoals veiligheid, milieuvriendelijkheid en gezondheid. Ze lijken dus de energieprojecten en initiatieven op een heel andere manier te kennen, ze leven in verschillende ‘kenniswerelden’.

Binnen RESPONSE ontwikkelen wij een model voor het vergelijken en bestuderen van kenniswerelden, wij willen daarmee een nieuwe manier bieden om naar energieconflicten te kijken. We kijken bijvoorbeeld naar verschillen in taalgebruik (jargon), bewijsvoering (wat is de waarde van ervaringsverhalen, of telt enkel kwantificeerbare informatie?), kennisnetwerken (wie wordt als geloofwaardige bron gezien?) en machtsstructuren (welke bronnen en soorten kennis zijn belangrijk?). Op basis van dit onderzoek organiseren we workshops waarin we gezamenlijk onderzoeken waar kennisconflicten vandaan komen en om nieuwe manieren te ontdekken om verschillen tussen deze werelden te overbruggen. Want als ontwikkelaars en burgers binnen hun eigen werelden blijven leven, is de kans klein dat zij samen het toekomstige energiesysteem zullen vormgeven.

Deze blog is een herplaatsing van de blog ‘Mijn feiten zijn beter dan jouw feiten!’ geschreven op uitnodiging van het Lerend Platform Energie en Omgeving en gepubliceerd op woensdag 13 maart 2019.

Het overstromen van waardenkaders

In het RESPONSE project onderzoeken we hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals overheden en informele groepen als protestbewegingen.  Wat we daarbij vaak zien dat de reactie vanuit de maatschappij volgen op pogingen van overheden om met regelgeving en procedures de werkelijkheid zoveel mogelijk te vangen in wat wij hier ‘waardenkaders’ noemen. Die protesten laten zien dat de werkelijkheid weerbarstig is en zulke waardenkaders dus per definitie tekort schieten. Er zijn altijd waarden die zich niet hebben laten vangen, waarden die we elders ‘weeswaarden’ hebben genoemd. Het maatschappelijk protest presenteert in feite deze weeswaarden en als zodanig vervult dit protest een welkome bijdrage aan ons begrip van een bepaald probleem. Responsief beleid zou er op gericht moeten zijn deze nieuw gepresenteerde waarden mee te nemen in nieuwe regels en procedures. Beleid zou dus moeten uitgaan van een cyclische dynamiek, zoals in het onderstaande figuur is aangegeven. Maar hoe dat uitwerkt in concreet beleid is echter verre van evident. Zoals we hieronder betogen vergt dit de nodige aanpassingen in het denken en doen van beleidsmakers.

Een dynamisch model voor overstromende waardenkaders, gebaseerd op Pesch en collega’s (2017).

Waardenkaders

Beleid berust op afspraken over welke waarden er van belang zijn binnen een bepaald beleidsterrein. Wanneer het gaat om energie, zijn de kernwaarden betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid. Bij elk nieuw besluit binnen het energiedomein zal dan ook met deze waarden rekening gehouden moeten worden.

Bovengenoemde waarden kunnen we inhoudelijke waarden noemen, maar er zijn ook nog tal van procedurele waarden die er voor zorgen dat een besluitvormingsproces op een democratische wijze verloopt. Zo moeten bij de ontwikkeling van een energieproject bepaalde procedurele stappen worden gevolgd, zoals het opstellen van een milieueffectrapportage, het inlichten en consulteren van omwonenden, etc.

De afstemming en afweging van zulke waarden is belangrijk omdat het voor coördinatie tussen actoren zorgt en daarmee besluitvorming effectief kan laten plaatsvinden. Bovendien zorgt het volgen van formele procedures ervoor dat de selectie van waarden democratisch gelegitimeerd is. Met elk nieuw besluit wordt het  bestaande waardenkader weer gebruikt en daarmee wint het over het algemeen aan legitimiteit. Dit proces wordt door de Franse socioloog Michel Callonframing’ genoemd, omdat het gaat om het ‘inkaderen’ van een bepaalde selectie van waarden.  Deze selectie van waarden zijn bepalend voor de verdere besluitvorming rondom een energieproject (of projecten binnen andere beleidsterreinen).

Overstromen

Soms komen er in het maatschappelijke proces rond een voorgenomen besluit nieuwe waarden op. Burgers en maatschappelijke organisaties vinden dat de bestaande waardenkaders niet voldoende ruimte geven aan zaken die zij belangrijk zijn gaan vinden – er zijn waarden die geen plaats hebben, waarden die je weeswaarden zou kunnen noemen. Metaforisch gesproken is er dan sprake van een ‘overstroming’ van de bestaande waardenkaders (in het Engels noemen we dat ‘overflowing’). Het is daarbij niet zo dat burgers of organisaties zomaar nieuwe, panklare waarden aandragen. Zo eenvoudig werkt het helaas niet. Zo komt het nogal eens voor dat omwonenden het besluitvormingsproces niet als eerlijk of transparant ervaren, ondanks bovengenoemde procedurele waarborgen; ze voelen zich niet serieus genomen.

In de eerste plaats zien we een confrontatie tussen de ‘nieuwe’ zorgen en het bestaande waardenkader. Dat gaat wringen. Projecten en installaties worden vaak beoordeeld op bepaalde gespecificeerde risico’s, zoals de kans op lekkage, ontploffing, besmetting, geluidsoverlast of overlijden als gevolg van aardbevingsschade. Omwonenden, en burgers in het algemeen, kunnen ‘veiligheid’ echter bijvoorbeeld interpreteren als zorgen over gezondheidsklachten, de onzekerheid over toekomstige huizenprijzen of aantasting van hun leefomgeving in bredere zin. Dit soort punten laten zich lastig naar voren brengen in termen van kwantificeerbare risico’s en formele criteria. Dat leidt ertoe dat besluitvormers moeite hebben deze zorgen op waarde te schatten, waarbij ze vervolgens vasthouden aan de eigen risicoanalyse.

Het niet ontvankelijk verklaren van hun grieven wordt vervolgens door burgers ervaren als onbetrouwbaarheid van het proces. Ze worden niet erkend en achtergesteld bij de belangen van de industrie. Bovendien worden hun bezwaren niet serieus genomen en soms zelfs als onzin bestempeld. Kortom, de mismatch tussen de inhoudelijke en substantiële bezwaren en de formele afwegingskaders vertaalt zich in  een groeiend wederzijds wantrouwen.

Terugstromen

Deze kloof kan alleen overbrugd worden door de nieuw geuite zorgen wél serieus te nemen en die mee te nemen in de gehanteerde waardenkaders. Met andere woorden, de bestaande waardenkaders moeten aangepast worden om ruimte te bieden aan nieuwe waarden. Dit proces hebben we ‘terugstromen’ (of ‘backflow’) genoemd. Hierbij kan het gaan om een breder waardenkader, maar ook om nieuwe procedures die in staat zijn te identificeren wat er voor (nieuw opkomende) maatschappelijke zorgen zijn of om nieuwe arrangementen die gebruikt kunnen worden om tot gedeelde afspraken te komen.

Natuurlijk is er daarbij altijd weer een mogelijkheid dat een aangepast waardenkader weer gefixeerd raakt en leidt tot nieuwe ‘overstromingen’. Het is daarom het beste om een besluit te zien als een momentopname, en wel een momentopname die deel uitmaakt van een langer democratisch proces dat intrinsiek dynamisch is. Kortom, goede –  dat wil zeggen democratisch gelegitimeerde – beleidskaders zijn voortdurend in staat zich aan te passen aan nieuwe geuite zorgen en nieuwe waarden.

Cyclisch in plaats van lineair leren

Meer concreet betekent dit dat afspraken over formele regels en arrangementen altijd betwist kunnen worden en dat besluitvormers anticiperen op mogelijk protest. Dat lijkt niet de natuurlijke houding van beleidsmakers die nogal eens lijken vast te houden aan statische waardenkaders. Ten eerste heeft dit te maken met de afspraken die met partners gemaakt zijn, maar ook op democratische procedures die gevolgd zijn bij het opstellen van regels en procedures. Ook worden beleidsmakers niet geholpen door beleidswetenschappen, daarin beoordeeld men het liefst afzonderlijke beleidsprojecten en wordt er gekeken wat er van geval tot geval geleerd kan worden. Wij pleiten voor een cyclisch leerproces waarin de beleidskaders rondom nieuwe projecten voortbouwen op eerdere projecten.

Het is daarbij van belang niet dogmatisch te zijn en afspraken te maken die enige mate van flexibiliteit kennen. Bovendien is het aan te raden om publieke waardenkaders regelmatig te toetsen op hun geldigheid. Vooral is het nodig te onderkennen dat ‘terugstromen’ nuttig en noodzakelijk zijn, het is de manier bij uitstek om nieuwe energieprojecten maatschappelijk responsief te maken.

Referenties:

Callon, Michel (1998) ‘An essay on framing and overflowing: economic externalities revisited by sociology’, The Sociological Review 46(S1):244-69.

Pesch, Udo, Aad Correljé, Eefje Cuppen & Behnam Taebi (2017) ‘Energy justice and controversies: Formal and informal assessment in energy projects’, Energy Policy.

Niek Mouter heeft een boodschap voor Klaas Dijkhof

Collega onderzoeker aan de TU Delft, Niek Mouter, roept Klaas Dijkhof op in het NRC om een participatieve waardenevaluatie (PWE) met de inwoners van Nederland te doen om hen te betrekken bij het klimaatbeleid. In een PWE worden burgers uitgenodigd mee te denken met besluitvormers en worden zij onder andere gevraagd

TU Delft onderzoeker Niek Mouter

investeringsbeslissingente maken (hier: aan te geven hoeveel budget zij zouden willen toekennen aan lokale verduurzamingsprojecten). De PWE is een interessante manier om inzichtelijk te maken wat burgers belangrijk vinden en hoe zij verschillende beleidsopties prioriteren. Er vinden momenteel in verschillende gemeenten experimenten plaats met de PWE tool die Mouter en zijn collega’s ontwikkelden.

Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkend. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zijn. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.

 

Boze aapjes en zaken van waarde: over rechtvaardigheid in energieprojecten

In het bekende experiment van Frans de Waal en Sarah Brosnan krijgt een kapucijnaapje een stukje komkommer terwijl het ziet dat een ander aapje een druif krijgt. Nu lust een kapucijnaapje heus wel komkommer, maar een druif is veel lekkerder. Uit woede over zoveel onrecht gooit het aapje het stukje komkommer naar zijn verzorger.

Het filmpje van dit experiment is vooral zo grappig omdat het gedrag van het aapje zo herkenbaar is. Onrecht leidt tot boosheid, bij aapjes, bij kinderen, bij mensen en bij groepen van mensen. Zo kun je ook de emotionele aard van protesten tegen nieuwe energieprojecten zien: of het nu gaat om windmolenparken, gasboringen of  hoogspanningskabels, mensen voelen dat hen onrecht wordt aangedaan en hiertegen komen ze in verweer.

Vaak wordt zulke woede gezien als weinig constructief. Het zijn onderbuikgevoelens die niet bijdragen aan een ‘goed’ debat dat kan leiden tot een rationeel besluit. Zoals je van het boze aapje kunt stellen dat zijn woede ‘irrationeel’ is, immers een stukje komkommer is beter dan helemaal géén stukje komkommer, kun je ook twijfelen aan de rationaliteit van de protesteerders tegen energieprojecten. Immers, deze tegenstanders, zo wordt nogal eens gesteld, zouden toch moeten weten dat nieuwe energieprojecten noodzakelijk zijn, omdat we uit naam van duurzaamheid en verdwijnende fossiele bronnen op zoek moeten naar alternatieve vormen van productie, distributie en consumptie – ook in hun directe omgeving.

Waar het bij protesten in feite op neerkomt, zo valt nogal eens te horen, is kortzichtig en zelfzuchtig ‘Nimby’-gedrag. Mensen stellen hun eigen belangen zoals het willen hebben van een mooi uitzicht boven het algemeen belang van een duurzame energievoorziening met het nastreven van hun eigen belang verstoren ze democratische regels van het spel. De besluitvormers daarentegen zeggen nauwgezet officiële afwegings- en inspraakprocedures te volgen zodat dat van hun kant fair play wél gegarandeerd is.

Maar dergelijke reacties schieten tekort, omdat hierbij de fundamentele rol van rechtvaardigheid in een democratische samenleving wordt ontkend. Laten we aan de hand van ons aapje ontleden waar rechtvaardigheid nu eigenlijk op neerkomt en wat de rol van rechtvaardigheid in een democratisch stelsel precies is.

Democratie als rechtvaardigheidssysteem

Om te beginnen is er sprake van een goed waaraan waarde wordt gehecht, bij het aapje een stukje fruit, maar je kunt ook denken aan een snoepje, of een beloning of een straf, dat wordt verdeeld onder een groep individuen (of, zoals we straks zullen zien, soms een groep van groepen). Deze verdeling wordt eerlijk gevonden als elk individu binnen een bepaalde groep een gelijk deel krijgt (tenzij iemand er harder voor gewerkt heeft – maar dat laten we hier even buiten beschouwing). Zo krijgen kinderen in het gezin een gelijk aantal snoepjes en de gasten op een verjaardag een even groot stuk taart.

Een gezin of verjaardagsfeest is overzichtelijk. Je weet wat de zaken zijn die verdeeld worden en conflicten over die verdeling zijn meestal wel in de minne te schikken. Maar ook binnen een samenleving als geheel moeten zaken van waarde worden verdeeld en conflicten worden opgelost. Om dat mogelijk te maken zijn er regels. Je zou zelfs kunnen zeggen dat een samenleving uit weinig meer bestaat dan uit een verzameling mensen overeengekomen zijn bepaalde regels te volgen over hoe die verdelingsconflicten op te lossen zijn.

Om die regels te handhaven was ooit een vorst nodig die boven alle partijen stond. Dat werkt goed, maar is niet echt eerlijk, omdat het ongelijkheid (in dit geval tussen de vorst en onderdanen) als uitgangspunt neemt. Een democratie, daarentegen, neemt eerlijkheid als norm: in een democratische stelsel is de gelijkheid van de kinderen binnen een gezin of van de gasten op een verjaardagspartij tot algemeen principe verheven. Niemand heeft een hogere rang dan een ander. De ‘truc’ die een dergelijke alomvattende gelijkheid mogelijk maakt is de invoering van formele regels die voor iedereen gelden. Wetboeken, officiële procedures, democratische arrangementen zorgen ervoor dat de regels een objectieve status krijgen. Ze zijn dus van niemand in het bijzonder en dat vinden we wel zo eerlijk. Waar ooit de verdeling van beloning en straf de taak van de vorst was, vindt de verdeling van lusten en lasten plaats door middel van toepassing van neutrale regels.

Dat klinkt mooi en dat is het ook. Maar het is ook zeer moeilijk. Want in een samenleving gaat het niet zomaar om een stuk komkommer, een snoepje of een taart. Het gaat om de verdeling van zaken van waarde waarvan niet altijd duidelijk is wat ze precies zijn en hoe ze samen hangen met andere zaken. Zo komt bij plaatsing van een windmolen al snel een aantal verschillende zaken aan de orde die ‘verdeeld’ moeten worden: investeringskosten, inkomen, milieudoelen gesteld op verschillende administratieve niveaus, schone stroom, aantasting van de leefomgeving en ga zo maar door. Al die zaken en waarden spelen door elkaar heen en zijn zelfs met elkaar verbonden.

Wat het nog moeilijker maakt is dat er nieuwe waarden kunnen opkomen tijdens een besluitvormingsproces. Omwonenden kunnen zich overdonderd voelen door een besluit en om meer transparantie vragen. Ze kunnen zich buitenspel gezet voelen en als gevolg meer inspraak eisen. Die nieuwe waarden komen bovenop de waarden die in formele kaders zijn vastgelegd. Dit leidt weer tot een paradoxale situatie: de omwonenden hechten er veel belang aan dat nieuwe waarden worden meegenomen, want het is voor de rechtvaardigheid van het besluitvormingsproces noodzakelijk dat alle waarden worden verdeeld; terwijl de besluitvormers vasthouden aan de formeel afgesproken waarden, want die borgen, met hun objectieve karakter, immers de rechtvaardigheid van het proces.

Een tweede moeilijkheid is dat nooit precies duidelijk is wie of wat de samenleving is of wie die samenleving vertegenwoordigt en bovenal wie of wat bepaalt wat zaken zijn die van algemeen belang zijn – zaken met waarde voor ons allen. Is het de nationale regering, ambtenaren, het ‘volk’, of het maatschappelijke middenveld (bijvoorbeeld verzameld aan de klimaattafels)? Wie mag er nu zeggen wat goed is voor Nederland als samenleving? Een besluitvormer mag wel menen dat een beslissing in het algemeen belang is genomen, maar alleen het volgen van de geëigende procedures is daar niet zomaar een garantie voor. Dit heeft ook weer te maken met een ander probleem: de regels als zodanig mogen dan wel objectief en neutraal zijn, ze moeten uiteindelijk worden geïnterpreteerd en toegepast door mensen van vlees en bloed, werkzaam voor organisaties, met belangen en vooroordelen.

Al deze factoren dragen ertoe  bij dat rechtvaardigheid nooit eenvoudig is en dat er weinig nodig is om onrechtvaardigheidsemoties op te wekken die tot protesten kunnen leiden. Het kan altijd gebeuren dat gestelde waarden en de toepassing van regels in de loop van de tijd worden aangevochten. In conclusie kan gesteld worden dat een democratisch besluit neerkomt op de afweging van verschillende waarden. Maar wie of wat bepaalt welke waarden dat allemaal zijn en welke het zwaarst wegen als ze conflicteren is niet van tevoren gegeven.

Hier komt het laatste aspect van rechtvaardigheid om de hoek kijken. De ervaring van onrecht uit zich altijd emotioneel. Dat lijkt weinig constructief, net als het aapje dat een prima eetbaar hapje weggooit, maar dat is het zeker niet. Onrechtvaardigheidsgevoelens wijzen op ervaren ongelijkheid, zonder dat altijd precies duidelijk is waar die ongelijkheid precies in zit. Vanuit de analyse die hierboven gemaakt is kun je stellen dat die ervaring van ongelijkheid veroorzaakt wordt doordat bepaalde waarden niet goed meegewogen zijn in de besluitvorming. Het laat zien dat het soms helemaal niet duidelijk is wat een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten zou moeten zijn in de energietransitie. Omdat er geen eenduidig antwoord is op wat rechtvaardig is, is die boosheid een aanknopingspunt om met elkaar in gesprek te gaan over het pakket aan waarden die aandacht behoeven. En daarmee wordt het besluit alleen maar beter.

Kritiek: betrokkenheid of ritueel?

Shannon schrijft een mooi pleidooi voor waardering van kritiek op onze instituties! Vanuit mijn kennis over toezicht heb ik nog wel een nuancering. Want: is alle kritiek zo fijn? Naar mijn idee is kritiek een teken van niet waargemaakte verwachtingen. Mijn vraag zou dus zijn wat men verwacht van de instituties waar men kritiek op heeft.  Toezichthouders zijn hier een goed voorbeeld. Als publiek toezicht in het nieuws is, heeft het meestal gefaald. De kredietcrisis? De fipronil-affaire? Falend toezicht! Soms is de kritiek terecht. Soms niet. Daar gaat het niet om.

Het gaat erom dat toezicht een dissatisfier is: we verwachten dat het wel goed zit met dat toezicht en zijn gealarmeerd als er indicaties zijn dat dat niet zo is. Sterker, misschien verwachten we wel een beetje teveel? Is een incident een indicatie dat de toezichthouder niet heeft gefunctioneerd? Formeel heeft de toezichthouder tot taak toe te zien op de naleving van regels, en die zijn er om onze veiligheid, gezondheid en leefbaarheid op een voldoende niveau te houden. En de toezichthouder kan niet- naleving door burgers en bedrijven bestraffen. Betekent dat dat de toezichthouders onze beschermer is tegen alle kwaad? Dat kunnen ze niet waarmaken. Ten eerste kunnen ze niet alle handelingen van burgers en bedrijven zien, en dat is wellicht maar goed ook. We willen immers ook geen dictatuur. Ten tweede vervullen heel veel mensen de rol van toezichthouder: ouders, managers, besturen, raden van toezicht, branche-organisaties, certificerende instellingen. Hun regels en hun toezicht zijn allemaal van belang voor een veilige, gezonde en leefbare samenleving. Misschien wel meer, nu we de afgelopen meer decennia meer zijn gaan geloven in de deugden van zelfregulering.

Toch kijken we graag naar de publieke toezichthouder als er iets mis is gegaan. Wat is een dan het teken van deze kritiek? Hoe kan het dat instituties veranderen, maar de kritiek niet? De kritiek op ‘falend toezicht’ lijkt een rituele betekenis te hebben. Er heeft een incident plaatsgehad met soms tragische gevolgen, we roepen om hulp en zoeken naar hen die ons hiervan hadden kunnen behoeden. Gegeven de formele rol van de toezichthouder, is deze een dankbaar mikpunt. De kritiek is geleverd en we kunnen weer over op de orde van de dag, waarbij we soms regels overtreden.

Op zich is dit ritueel relatief onschuldig, maar dergelijke symbolische kritiek zou ik niet als teken van responsiviteit zien. In ieder geval leren we er niet van. Naar mijn mening is kritiek een teken van responsiviteit als het leidt tot reflectie op de verwachtingen die we van instituties hebben. En daarmee ook van onszelf.

Haiko van der Voort is universitair docent Organisatie en Governance aan de TU Delft