Auteursarchief: Shannon Spruit

Is de weg van de minste weerstand wenselijk? Over risico’s, maatschappelijke acceptatie en ethische aanvaardbaarheid van energieprojecten

Geplaatst op door

Door Shannon Spruit en Behnam Taebi

SP gedeputeerde Ruers kwam deze zomer in opspraak toen hij dan weer wel, dan weer niet een initiatief voor een windpark bij Venlo steunde. ‘Er is geen draagvlak’ concludeerde hij. Draagvlak en maatschappelijke acceptatie zijn belangrijke criteria geworden in de besluitvorming, of in ieder geval het publieke debat, over niet alleen windenergie, maar allerlei energieprojecten. Hoe beoordeel je de wenselijkheid van energieprojecten? Draagvlak is maar een van de antwoorden, die hierop gegeven kan worden, je kunt bijvoorbeeld ook kijken naar de aanwezigheid van risico’s of ethische aanvaardbaarheid. In deze blog verkennen we drie verschillende wegen die u kunt inslaan in het beoordelen van de wenselijkheid van een energieproject.

De veilige weg

Tot enkele decennia geleden werden bij de beoordeling van nieuwe technologieën voornamelijk naar risico’s gekeken, en bovendien werden die risico’s voornamelijk technisch opgevat. Risico betekende een waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een (ongewenste) gebeurtenis maal het effect van deze gebeurtenis. Om te beoordelen of risico’s acceptabel waren, werd veelal gekeken of risico’s opwegen tegen de voordelen. In het geval van energie zou je bijvoorbeeld de veiligheidsrisico’s van kerncentrales en kernafvalopslag kunnen afwegen tegen de stabiele energieleverantie en lagere C02 uitstoot van kerncentrales.

Na identificatie van risico’s (risk assessment) maak je een beheersplan (risk management) of compenseer je onbeheersbare of niet te voorkomen schade. Deze benadering is bekritiseerd, onder andere vanuit de sociale wetenschappen, omdat het te technocratisch zou zijn. De maatschappelijke acceptatie van risico’s wordt namelijk niet meegenomen; er wordt bij dergelijke berekeningen niet gekeken of diegenen die het risico lopen dat wel of niet erg vinden. Er zijn bijvoorbeeld dorpen in België die de opslag van kernafval omarmen, en daarmee het lopen van risico’s verbonden aan die opslag accepteren, omdat daar voordelen, zoals banen in de regio en belastingvoordelen, aan kleven.

De weg van de minste weerstand

Inmiddels is maatschappelijke acceptatie, of draagvlak, een serieus onderdeel geworden van veel besluitvorming over energietechnologie. In nauwe zin wordt maatschappelijke acceptatie gezien als deel van het risicobeheer van een project. Het feit dat een project kan sneuvelen op te veel publieke weerstand is dan iets wat ‘beheerst’ moet worden. In deze visie is maatschappelijke acceptatie vaak een obstakel (een risico dat wel of niet te managen is). Maatschappelijke acceptatie wordt dan veelal opgevat als het creëren van maatschappelijke draagvlak. Ontwikkelaars moeten dan draagvlak meetbaar maken, en alleen die projecten waar de omgeving het mee eens kan zijn worden als wenselijk gezien.

Bij deze benadering komen vaak vragen naar boven over hoe je overeenstemming meet, of hoe je weet of iedereen in een omgeving het eens is met een te ontwikkelen project. En hoe om te gaan met de stille meerderheid? Stilte betekent niet automatisch acceptatie, misschien tolerantie (dus het accepteren van iets waar je het niet mee eens bent), of in ergste geval duidt stilte op fatalisme over de invloed die omwonenden denken te hebben op besluitvorming.

In reactie op weerstand die veel energieprojecten oproepen in Nederland zegt men ook wel dat er betere PR of marketing nodig is voor energieprojecten (en de energietransitie in het algemeen) om draagvlak te creëren. Dit is begrijpelijk, want recent onderzoek van Motivaction heeft uitgewezen dat Nederlanders niet goed op de hoogte zijn van het aandeel duurzame energie in onze energiemix. Maar de focus op marketing is ook verontrustend. Hiermee verschuift de focus van het vragen waarom een technologie niet geaccepteerd word, naar de vraag hoe men acceptatie kan bewerkstelligen. Dit lijkt te veronderstellen dat er geen geldige redenen zijn om weerstand te bieden.

Een derde weg; ethische aanvaardbaarheid

Maatschappelijke acceptatie is inderdaad een voorwaarde voor goed energiebeleid, maar het is niet voldoende. Als we alleen op acceptatie focussen missen we belangrijke ethische overwegingen rondom energieprojecten: Wie wordt aan welk risico blootgesteld? Welke mate van overlast vinden we aanvaardbaar en voor wie? Hoe zijn de lasten en lusten van het project verdeeld? Dit zijn belangrijke ethische vragen, die zelfs als een gemeenschap instemt met een energieproject beantwoord dienen te worden. Dergelijke vragen gaan over de ‘ethische aanvaardbaarheid’ van risico’s, in het wetenschappelijke artikel van RESPONSE-onderzoeker Behnam Taebi worden deze gecontrasteerd met de ‘maatschappelijke acceptatie’ zoals hierboven is uitgelegd – in het Engels wordt er gesproken van een verschil tussen social acceptance en ethical acceptability.

Het verschil zit hem in de waarom vraag. Waarom is een energieproject wenselijk of aanvaardbaar? Het antwoord ‘omdat iedereen dat vindt’ is een meerderheidsdrogreden (ad populum), het feit dat een grote groep iets vindt maakt het nog niet waar of juist. Om de wenselijkheid te beoordelen van iets moeten er ethische argumenten gegeven worden waarom het wenselijk is. Je kunt dan bijvoorbeeld verwijzen naar onderliggende waarden; een zonnepark is wenselijk omdat het de duurzaamheid van onze energievoorziening vergroot, de waarde duurzaamheid en de verwijzingen naar de belangen van toekomstige generaties die daarmee gemoeid zijn, onderbouwt dan de ethische aanvaardbaarheid.

De goede vrede willen bewaren, of de weg van de minste weerstand bewandelen, is ethisch gezien niet heel relevant. Wat weerstand en controverse wél relevant maakt is dat het vaak verwijst naar ethische waarden die belangrijk zijn maar in het huidige debat niet (afdoende) worden meegenomen.

Hoe nu verder?

Deze kwesties zijn niet nieuw, er worden continue ethische keuzes gemaakt in energiebeleid, maar vaak blijven de onderliggende ethische aannames impliciet. Bij het aanwijzen van zoekgebieden voor windenergie, uitwerken van tracés voor hoogspanningslijnen en gasleidingen wordt er bijvoorbeeld gekeken naar de overlast en risico’s die dergelijke technologieën kunnen veroorzaken in een gebied. Als beslissingen worden genomen, dan veronderstellen die vaak impliciete aannames over wie wel of niet de lusten en lasten dragen van die beslissingen. Maatschappelijke onrust ontstaat wanneer, bijvoorbeeld, de lokale bevolking andere opvattingen hierover heeft dan besluitvormers. Binnen RESPONSE proberen we daarom kaders te ontwikkelen om deze ethische aannames te bevragen en te bespreken, zodat we tot een energiesysteem komen dat ethisch aanvaardbaar is.

Daarbij is het belangrijk te realiseren dat de drie bovenstaande interpretaties van ‘wenselijk’ elkaar niet hoeven uit te sluiten, maar wel leiden tot paradoxen: Een project zonder risico’s wordt niet zondermeer maatschappelijk geaccepteerd, maar de aanwezigheid van risico’s leidt wel vaak tot weerstand. Een project waar geen maatschappelijke weerstand tegen is, is niet per definitie ethisch aanvaardbaar, hoewel weerstand vaak wel wijst naar waarden en argumenten die niet afdoende zijn meegenomen in besluitvorming. Ten slotte, een ethisch aanvaardbaar project kan ook risico’s met zich meebrengen. Om te kunnen beoordelen of een risicovol project ethisch aanvaardbaar is staat de vraag (en de verantwoording) waarom risico’s genomen moeten worden centraal, en niet hoe we die risico’s kunnen ‘verkopen’ aan de bevolking.

Welke weg bewandelt u? Hoe beoordeelt u de wenselijkheid van energieprojecten in uw omgeving? Of, hoe verantwoordt u plannen en projecten die u ontwikkelt?

 

 

Omvallende ijsbergen en het publieke debat over energie

Geplaatst op door

IJsbergen zijn onvoorspelbaar leerde ik van een BBC-documentaire over de flora en fauna van de polen van onze aardbol. Cameramannen die zeehonden moesten filmen zwommen liever niet te dicht bij een ijsberg omdat deze van het ene op het andere moment zou kunnen omslaan en hen in de diepte mee zou slepen.

Ook in het publieke debat over energie zien we soms opeens de sfeer omslaan, polarisatie optreden of een totaal nieuw onderwerp ter tafel komen. Denk aan de manier waarop er over Groninger gas wordt gesproken nu en vergelijk dit met twee jaar geleden. Een ijsberg lijkt een heel stabiel, stevig ding, maar kan dus zo omslaan. Ook aardgas is decennialang een stabiel gegeven geweest in onze energievoorziening. Onze welvaartsmaatschappij is grotendeels gebouwd op de beschikbaarheid en winning van gas. Ogenschijnlijk plotseling verspreide het protest zich buiten de provinciegrenzen en nu weegt het veiligheidsbelang van Groningers zo zwaar dat landelijk energiebeleid op de schop gaat. Hier proberen we met man en macht gas uit de gebouwde omgeving te krijgen, terwijl andere landen er juist op in zetten.

Vanaf een afstandje lijken omslaande ijsbergen en publieke debatten ongrijpbaar. Maar soms noemen we iets ‘ongrijpbaar’ als we eigenlijk bedoelen; ‘het kost moeite om het uit te zoeken’. IJsbergen kunnen ogenschijnlijk plotseling omslaan wanneer door het langzaam afkalven en aangroeien van ijs onder water hun zwaartepunt veranderd. Publieke debatten veranderen ogenschijnlijk radicaal in reactie op soms lang sluimerende sentimenten en onvrede.

Of we het omslaan van een debat ervaren als plotseling en onverwacht is vaak een kwestie van schaal. Kijk je naar het hele debat of de hele ijsberg, of slechts naar het topje, dan lijkt de kanteling onverwacht, maar spreek met omwonenden van geplande energieprojecten en kijk naar de onderkant van een ijsberg en je ziet de ontwikkelingen voor je neus plaatsvinden.

Binnen RESPONSE krijgen wij steeds meer zicht op de micro-interacties die bij elkaar kunnen leiden tot uiteindelijke omslagpunten in het publieke debat over energie. Denk bijvoorbeeld aan langlopende historische conflicten in de omgeving van een planningslocatie, gevoelens van onrechtvaardigheid doordat je je als regio gebruikt voelt als wingewest, of groeiend wantrouwen jegens overheden die niet in jouw (regio’s) belang lijken te handelen. Het hoeft dan niet eens alleen om energie-issues te gaan. Bij elkaar kunnen dit soort ontwikkelingen leiden tot polarisatie, wantrouwen en conflict.

Vanuit het RESPONSE-perspectief zien we het kantelen van ijsbergen dus niet als een eng en onverwacht verschijnsel; net zomin als het veranderende energiedebat. Meer inzicht in micro-interacties tussen burgers, bedrijven en bestuurders betekent níét dat we kunnen voorspellen wanneer zo’n omslagpunt bereikt zal worden. Wat wij bestuderen is niet meer dan een paar kleine stukjes van de onderkant van de ijsberg. Het betekent wél dat we beter zicht krijgen op de onderliggende mechanismen en sentimenten die het publieke debat over energie soms zo fel en ‘ongrijpbaar’ maken. Hoe ervaren omwonenden de invloed van energie- en infrastructuurprojecten op hun leven en leefomgeving? Welke waarden zien burgers in het gedrang komen en wat voor waarden zien zijn graag gerespecteerd? Hoe kunnen we het proces waarin private waarden van groepen burgers zich tot publieke waarden transformeren doorgronden? Hoe verhoudt zich dat met andere, mogelijk conflicterende, waarden? En wat hebben we aan deze inzichten als het gaat om het besturen, de governance van veranderingen in onze energievoorziening?

Normatieve diversiteit en veranderende opvattingen over energieprojecten

Geplaatst op door

Voor hen die in de energiesector werken en omwonenden van geplande windparken, zonneparken, gasboringen e.d. is het bekende koek: er is in veel gevallen nogal wat onenigheid over nut en noodzaak, uitvoering en locatie van dergelijke energieprojecten. In het RESPONSE-project bestuderen we controversiële energieprojecten, dus projecten waar één of meerdere conflicten zijn ontstaan. Dergelijke conflicten laten zien dat er een diversiteit aan opvattingen bestaat over hoe een “goed” energieproject eruitziet en wie hier in welke mate over mag (mee)beslissen. We noemen dit binnen RESPONSE ‘normatieve diversiteit’. Wij bestuderen hoe er door besluitvormers omgegaan wordt met die normatieve diversiteit en hoe zij reageren op veranderende opvattingen over energieprojecten (bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing of wenselijkheid van een windpark).

Initiatiefnemers, besluitvormers en omwonenden hanteren bij controversiële energieprojecten vaak verschillende sets van waarden op basis waarvan ze de wenselijkheid van een project beoordelen. Kortom: ze hebben normatief diverse uitgangsposities. Bijvoorbeeld, toen er plannen waren voor CO2 opslag onder Barendrecht, domineerde de waarde veiligheid de evaluatie van dit project vanuit de initiatiefnemers en overheden. CO2 opslag zou geen significante risico’s met zich meedragen, en daarom zou het plan doorgang mogen hebben. Echter vanuit omwonenden en lokale groepen werd benadrukt dat het niet alleen om risico’s gaat, maar ook om de rechtvaardigheid van de verdeling van risico’s en lusten en lasten: waarom opslag hier onder dít dorp, terwijl anderen ver weg van hier er de (financiële) vruchten van plukken? Conflicten kunnen dus ontstaan wanneer er voor omwonenden of andere maatschappelijke actoren belangrijke waarden niet of niet afdoende meegewogen worden in (formele) besluitvorming.

Niet enkel de diversiteit, maar ook de veranderlijkheid van opvattingen speelt een rol bij het ontstaan van controversen. Wat te doen als tijdens een langlopende procedure de maatschappelijke visie op een energieproject of –technologie verandert? Denk bijvoorbeeld aan lopende vergunningsprocedures voor gaswinning die, in het licht van een gekanteld maatschappelijke beeld over aardgas, op steeds minder publieke acceptatie kunnen rekenen. Dit noemen we ‘normatieve veranderlijkheid’: veranderende en opkomende waarden in het publieke debat over energieprojecten waardoor projecten na verloop van tijd controversieel kunnen worden. Vaak staan er ook nieuwe groepen mensen op die die specifieke waarde(n) belangrijk vinden en verdedigen, in de politieke wetenschappen noemen we zulken groepen ‘publieken’ genoemd.

Zowel normatieve diversiteit als veranderlijkheid kunnen dus een rol spelen in het ontstaan van controversen rondom een energieproject. Als we normatieve diversiteit en normatieve veranderlijkheid tegen elkaar uitzetten krijg je vier verschillende normatieve uitgangsposities (zie voorbeelden onder de tabel):

Normatief stabiel en homogeen: Er is overeenstemming van waarden. Conflicten kunnen ontstaan over de operationalisatie van een waarde (bijvoorbeeld: hoe borg je veiligheid?), maar men is het eens over het belang van de waarde.  Bijvoorbeeld, er is grote overeenstemming over het nut en de noodzaak van het elektriciteitsnet en het belang van veiligheidseisen. Weerstand tegen het plaatsen van hoogspanningsmasten is (lange tijd) schaars (geweest).

Normatief stabiel en divers: Er is geen overeenstemming over welke waarden leidend moeten zijn in beslissingen en beoordelingen van energieprojecten, maar verschillen in opvattingen over waarden zijn wel bekend. Deze normatieve uitgangssituaties zie je bij lang bestaande regionale conflicten. Denk bijvoorbeeld aan spanningen tussen agrarische ondernemers en bewoners van Oost-Groningen over de verdeling van lusten en lasten van windparken. Binnen deze conflicten wordt verwezen naar historische uitbuiting en gevoelens van onrechtvaardigheid onder de arbeidersbevolking in de regio.

Normatief veranderlijk en homogeen: We observeren een breed gedragen verandering van waarden bijvoorbeeld in discussies over Groninger gas. De veiligheid van de Groningers was lang niet (goed) publiek vertegenwoordigd, maar wordt nu door velen belangrijk gevonden en legitimeert radicale veranderingen in winningsbeleid en het uitfaseren van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving.

Normatief veranderlijk en divers: Voor een aantal energieprojecten zal blijken dat het van tevoren onduidelijk is of er nieuwe waarden en/of publieken zullen opstaan. Een voorbeeld waarbij er potentieel veel ontwikkeling in het publieke debat kan plaatsvinden is rondom zonneweides. Het maatschappelijke debat hierover wordt nu voornamelijk gevoerd in het licht van duurzame energieopwekking, maar af en toe hoor je geluiden over de concurrentie van dit doel met agrarische doelen (i.e. moeten de weides niet voor begrazing en graswinning beschikbaar zijn?) en esthetische doelen (i.e. zonneweides hebben ook een groot effect op de ervaring en het aanzicht van een landschap). Zonneweides waren lange tijd een soort knuffeltechnologie; ze werden gezien als beter alternatief voor wind op land, maar nu er echt grootschalige zonneparken tot ontwikkeling komen kan deze waardering wel eens verschuiven.

Waarom is het nu belangrijk om na te denken over normatieve diversiteit en veranderlijkheid? Conflicten die ontstaan vanuit verschillende normatieve uitgangsposities vergen verschillende benaderingen. Bijvoorbeeld, in situaties die gekenmerkt worden door grote normatieve diversiteit kan het inclusiever maken van politieke en bestuurlijk instituties oplossingen bieden; bestuurlijke en politieke instituties kunnen procedures en regels instellen om een brede(re) set perspectieven mee te nemen in besluitvorming. In situaties met grote veranderlijkheid is flexibiliteit van dezelfde instituties gewenst. Maar flexibiliteit kan soms op gespannen voet staan met belangrijke bestuurlijke principes zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Binnen RESPONSE onderzoeken wij hoe er op een constructieve manier omgegaan kan worden met normatieve diversiteit en veranderlijkheid. Ten eerste willen we in kaart brengen welke inschatting men maakt van de normatieve diversiteit en veranderlijkheid rondom energieprojecten. Verschillende betrokkenen bij energieprojecten kunnen de normatieve uitgangpositie anders inschatten. Wat voor ontwikkelaars en bestuurders ‘nieuwe’ argumenten en perspectieven zijn, zijn voor omwonenden soms allang bekend. Ten tweede brengen wij formele en informele mechanismen in kaart die helpen om met normatieve diversiteit en veranderlijkheid om te gaan. We zijn op zoek naar manieren waarop nieuwe waarden vanuit het publieke debat over energieprojecten meegenomen (kunnen) worden in formele besluitvormingstrajecten. Meer hierover volgt in toekomstige blogs en wetenschappelijke artikelen.