Tagarchief: Besluitvorming

Energiearmoede en energie- en klimaatbeleid: ongewenste of inherente verstrengeling?

Geplaatst op door
Beantwoorden

Toyah Rodhouse en Aad Correljé

We zitten in de ontvangstruimte van het gemeentehuis van een willekeurige, middelgrote gemeente in Nederland. De koffie is geserveerd, de koekjes zijn genuttigd en de ‘ons kent ons’ gesprekken rond de koffietafel zijn gevoerd. Dit is de laatste avond van het participatieproces waarin inwoners mee konden praten over hoe de gemeente aardgasvrij kan worden, en vooral ook, hoe liever niet. Dit was opzettelijk een proces van ‘ophalen, niet zenden’. En dus is er geparticipeerd en gediscussieerd, plenair en in groepjes. Ook zijn er enquêtes ingevuld en facebookberichten geplaatst.

Op deze laatste avond wordt er ‘opgehaald’ met de Mentimeter. Dit online participatie-instrument toont binnen enkele seconden wat de aanwezigen – die met hun mobieltjes allemaal een stem hebben gekregen – als prioriteit in de aardgasvrij transitie zien. Na de gebruikelijke technische opstartproblemen (“handje opsteken kan ook hoor! Dat is toch veel makkelijker?”)  verschijnen de eerste grafiekjes op het scherm voor in de zaal.

De beleidsmedewerkers van de gemeente hebben stellingen voorbereid. Eén stelling valt ons, observerende onderzoekers achterin de zaal, op: Een aardgasvrije stad mag niet leiden tot een grotere welvaartsongelijkheid. Volgens de Mentimeter zijn vrijwel alle aanwezigen het eens met deze stelling – ogenschijnlijk eensgezind. Tja… Iedereen wil wel een samenleving met minder armoede. Echter, hoe daar te komen is vaak het onderwerp van onenigheid. Zo ook op deze participatieavond. De discussie die losbarst nadat het grafiekje van de Mentimeter is gepresenteerd gaat over verschil in draagkracht, vooral tussen de aanwezigen (“wij kunnen het wel betalen”) en de minima huishoudens die juist niet aanwezig zijn op dit soort bijeenkomsten. Het gaat over marktwerking, kennis en kunde, en de verantwoordelijkheden en verplichtingen van overheden tot het dichten van die kloof. En het gaat over prioriteiten. Een van de aanwezige inwoners zegt op een gegeven moment, enigszins sarcastisch: ‘ja, wereldvrede is ook belangrijk’. Hoe dit te interpreteren?

Een mogelijke interpretatie is: er lijkt iets verborgen te zitten in dat ‘ook belangrijk’ en de schijnbare willekeur van het onderwerp ‘wereldvrede’. Dit suggereert dat er tal van zaken van belang zijn op deze wereld; maar moeten we ze hier allemaal aan deze tafel bespreken? Armoede is een groot probleem en het tegengaan ervan een nobel streven, maar wat heeft het te maken met de energietransitie? Gaan we er nu van alles bijhalen? We zien onszelf nu al voor een enorme opgave staan. Het CO₂-neutraal maken van de Nederlandse gebouwde omgeving is een ongelofelijk complex, onzeker en multidimensionaal probleem. Er zijn talloze opvattingen over hoe die CO₂-neutraliteit te bereiken; het transitiepad is verre van uitgestippeld. Moeten we de opgave nu nog moeilijker maken door het tegengaan van energiearmoede ook nog eens toe te voegen aan de lijst van transitiedoelen?

Een kwestie van ongewenste verstrengeling…

Deze interpretatie gaat uit van een onverenigbaarheid van doelen en waarden. Wat er allemaal nodig is voor het ‘klimaat’ is moeilijk op één lijn te krijgen met het brede welzijn van ‘gewone mensen’. Deze vermeende  onverenigbaarheid zien we constant terugkomen in het debat. De energietransitie wordt neergezet als  een zero-sum game: klimaatwinst zal per definitie leiden tot verlies aan welvaart voor de ‘gewone mens’, net als dat het betaalbaar houden van energie voor deze gewone mens enkel mogelijk is met een weinig ambitieus energie- en klimaatbeleid.

De één zegt dat een te grote nadruk op de sociale kant van de transitie zal verhinderen dat er snel grote stappen gemaakt kunnen worden. ‘Wat we nodig hebben voor een snelle energietransitie is een akkoord dat die transitie zo voortvarend en efficiënt mogelijk laat verlopen. (…) Hoe ambitieuzer hoe beter. Alles moet uit de kast (…) Daarom moeten er met zo’n akkoord juist niet ook nog allerlei andere fraaie doelstellingen worden nagestreefd, bijvoorbeeld over een eerlijke inkomensverdeling in Nederland. Wie het klimaat wil redden en met dezelfde maatregelen de armoede wil bestrijden, doet beide maar half’ , aldus columnist Mathijs Bouman in het Financieele Dagblad [1].

De ander stelt dat de transitie tot een vergroting van energiearmoede zal leiden en daarom in zijn huidige vorm onacceptabel is. Energiearmoede – een situatie waarin huishoudens zich minder energie of andere consumptie kunnen veroorloven dan maatschappelijk gezien als redelijk wordt verondersteld – gaat over mensen die in de kou zitten, die de energierekening niet kunnen betalen, en die moeten kiezen tussen eating or heating [2]. Te snel, teveel willen veranderen is slecht, want het is disruptief. Er zijn teveel risico’s, en het is te duur, te oneerlijk en te onrechtvaardig.

(On)Rechtvaardigheid dient zo al snel als instrumentele rechtvaardiging voor bepaalde vormen van actie, terwijl het andere actievormen uitsluit. Dit horen we bijvoorbeeld van sommige grotere milieuorganisaties. Zo zegt Donald Pols van Milieudefensie, ‘als we niet eerlijk omschakelen, verspelen we draagvlak bij burgers en vertraagt de transitie’ [3]. In een eerlijke transitie volgens Pols moeten de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, en de grootste vervuilers betalen. Dit zijn sterke rechtvaardigheidsprincipes die benadrukken dat zwakkeren ontzien moeten worden en schuldigen moeten betalen. Deze principes zijn diep ingebed in ons maatschappelijk bewustzijn. De suggestie dat deze principes momenteel niet nageleefd worden is al voldoende om verandering te rechtvaardigen. Deze principes drijven ons ook tot het aanwijzen van ‘slechteriken’ en schuldigen. Pols identificeert bijvoorbeeld de grootste vervuilers, die met ‘inkomenspolitieke’ spelletjes de hoognodige veranderingen tegenhouden. ‘Zodra het gaat over klimaatbelastingen, dan wordt gedreigd met vertrek’.

Het refereren naar de ongelijke impact van de transitie op het inkomen van verschillende partijen is een politiek spel van vertragen, uitstellen, van vingertjes wijzen, twijfel zaaien, aarzeling opwekken en zwartmaken. Dit spel wordt gespeeld door eenieder die verwacht iets te verliezen in de transitie. Wie recentelijk de Telegraaf heeft opengeslagen, zal ‘inkomenspolitiek’ herkennen en wellicht ook onderschrijven als onwenselijk [4]. Dit soort spelletjes moeten voorkomen worden, zo zegt Pols, door klimaatbeleid en inkomensbeleid gescheiden houden. Zeker, het klimaatbeleid zal niet overal en bij iedereen op dezelfde wijze doorwerken. Dat is niet te voorkomen, maar daarmee niet onoverkomelijk – de overheid kan dit na de tijd wel corrigeren.

Een eerlijke transitie, zo volgt uit het bovenstaande, dat is een transitie waar klimaat en inkomen uit elkaar moeten worden gehouden. Als we een rechtvaardige en snelle transitie willen, kunnen we energiearmoede maar beter weglaten van de agenda in nationale discussies over klimaatbeleid of lokale participatieavonden over een aardgasvrije bebouwde omgeving.

…of een kwestie van inherente verstrengeling?

Dit is kortzichtig. De assumptie dat sociale waarden en fysieke energie infrastructuren los van elkaar gezien kunnen worden – en dus ook los van elkaar ontwikkeld kunnen worden – is fout, en leidt zeker niet tot meer rechtvaardigheid en waarschijnlijk ook niet tot een snellere transitie. Ten minste, dat zeggen onder andere sommige raadsleden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in hun recent gepubliceerde bundel ‘Sturen op sociale waarde van infrastructuur’. Energie infrastructuren zijn verbindende systemen, aldus de auteurs, waarin sociale waarden verweven zijn met technische en fysieke infrastructuur [5]. Infrastructuur – hoe het is aangelegd, hoe het functioneert, wat het verbindt, en wie het verbindt – biedt ons inzichten in welke sociale waarden door een samenleving van belang worden geacht.
Vanuit dit perspectief is energiearmoede geen ‘bijproduct’ – een ietwat nadelig neveneffect van een verder perfect werkend systeem, waar op simpele wijze voor gecorrigeerd kan worden via het belastingbiljet –  en zeker geen politiek argument dat enkel ingezet wordt ter vertraging van de duurzame herontwikkeling van dat systeem. Energiearmoede is een inherent, integraal, onderdeel van het systeem waarbinnen we energie produceren, verhandelen en gebruiken. Met het gebruiken en in stand houden van het energiesysteem accepteren we de onderliggende distributie van kosten en baten onder verschillende groepen in de samenleving. Bovendien hebben we impliciete grenzen waarbinnen energiearmoede in dit systeem acceptabel wordt geacht.

In  ons huidige energiesysteem zijn betaalbaarheid en toegang als waarden diep verweven in en met de bestaande sociale, institutionele en technische infrastructuur. We zien dat de levering van kubieke meters gas en kilowatturen elektriciteit (ofwel, energie) aan eindgebruikers door middel van individuele transacties geregeld wordt. De huidige organisatie van onze energievoorziening is primair gericht op het bewerkstelligen van efficiëntie en betaalbaarheid door concurrentie in de leverantie en het verschaffen van vrije keuze in energiedragers, leveranciers en apparatuur voor eindgebruik aan de consumenten. Het transport van stroom en gas door de netten naar de huizen en het meten van de afgenomen energie is daarentegen collectief geregeld. Wat betreft de toegang is er gekozen voor gereguleerd netbeheer waarmee universele aansluiting van huishoudens op de energie infrastructuur geregeld is. Ook is de verantwoordelijkheid voor de betrouwbaarheid van het net belegd bij partijen die in handen zijn van – en dus uiteindelijk rapporteren aan – publieke instanties. De kosten hiervan worden collectief gedragen; ze worden gesocialiseerd. Het systeem is dus zo ingericht dat iedereen in Nederland in principe toegang heeft tot betrouwbare en betaalbare energie.

Toegang is natuurlijk niet hetzelfde als daadwerkelijk kunnen gebruiken. Op dit moment zijn er ruim 750.000 huishoudens die maandelijks moeite hebben om hun energierekening te betalen [6]. Energiearmoede bestaat al, en neemt ook al jaren toe. In Nederland is tussen 2006 en 2009 het percentage huishoudens dat meer dan 10% van het gezamenlijke inkomen kwijt is aan energiekosten met 40% gestegen [7]. Dit wordt tot op zekere hoogte stilzwijgend door ons allen geaccepteerd.

Nu er iets moet gaan veranderen, worden we ons als samenleving plots bewust van de grenzen van onze acceptatie. En dit is ook nodig, want het zijn juist deze grenzen die de komende jaren een rol zullen spelen in de transitie én vervolgens nog voor tientallen jaren diep verweven zullen zijn in en met de nieuwe infrastructuur.

We kunnen naar een rechtvaardig systeem, maar dit vereist wel een expliciete inbedding in de besluitvorming van waarden als toegankelijkheid, betaalbaarheid, gelijkheid en inclusiviteit, en van de parameters die we voor deze waarden acceptabel vinden, in de energievoorziening voor de toekomst. Dit vereist ook, dat we de waarden en parameters die door anderen dan onszelf naar voren worden gebracht via politieke en publieke, formele en informele podia, serieus in overweging nemen in plaats van deze weg te zetten als ‘inkomenspolitiek’. Trekken we dit door naar infrastructuurontwikkeling dan geldt: we kunnen verdere toename van welvaartsongelijkheid tegengaan, maar dit vergt wel een serieuze heroverweging van de manier waarop we bepaalde componenten van het nieuwe systeem op een gestructureerde manier collectief gaan aanbieden en aanleggen, en hoe we kosten en baten daarvan gaan socialiseren.

Waardenconflict als valse retoriek

Bij een collectieve aanpak waarin aanleg- en exploitatiekosten op een slimme(re) manier gesocialiseerd worden over de verschillende groepen gebruikers en in de tijd, blijkt ook de notie dat ‘energiearmoede een bedreiging voor de transitie is’  een valse retoriek. Waarom zou het aardgasvrij maken van Nederland moeten leiden tot welvaartsongelijkheid? En waarom zouden investeringen in het tegengaan van energiearmoede een ‘verlies’ inhouden voor het bereiken van CO₂-neutraliteit?

Anders dan in het huidige systeem, waar de consumentenprijs na belastingen sterk bepaald wordt door de variabele kosten van gas en kolen, zullen in het toekomstige systeem de vaste kosten van investeringen in de benodigde opwek- en transportinfrastructuur een veel groter aandeel van de uiteindelijk prijs uitmaken. Specifieke keuzes in het collectiviseren van (delen van) het systeem en het reguleren en socialiseren van die systeemkosten, maken het mogelijk een CO₂-neutrale voorziening van energiediensten te koppelen met (energie)armoedebestrijding. Als we bijvoorbeeld de notie van ‘gereguleerde infrastructuur’ van windturbines, zonnepanelen, geothermie en transport ook onder de voordeur doortrekken, naar de warmtepomp of warmtewisselaar die warmte levert in een goed geïsoleerd huis, zouden we de financieringskosten daarvan over lange termijn gespreid in de vaste netwerkvergoeding kunnen opnemen. Dit geldt zowel voor bestaande en nieuwe woningen. Een warmtepomp en stadsverwarming worden dan ineens ook betaalbaar voor huishoudens met beperkte mogelijkheden om van tevoren veel te investeren. Schaal en de vaste, gereguleerde en stabiele, vergoeding zouden tot lagere kosten leiden en dus tot een lager tarief. Wie weet zouden minima huishoudens dus zelfs kunnen besparen op hun energierekening, in plaats van meer dan €300,00 duurder uit te zijn per jaar. Met dergelijke oplossingen zou zelfs kunnen blijken, dat koopkracht van minima omhoog zou kunnen gaan in de transitie. Zouden armoedebestrijding en CO₂-neutraliteit dan niet hand in hand kunnen gaan?

‘Wereldvrede is ook belangrijk in de transitie’, daar kunnen we wel tegen pleiten. Het is niet wenselijk wereldvrede als additioneel doel te stellen in de energietransitie, en een lokale participatieavond over aardgasvrij biedt niet het juiste podium om zorgen hieromtrent te delen. ‘Energiearmoede is ook belangrijk, juist waar mensen zelf kunnen meepraten over de grenzen aan energiearmoede die zij nu én in de toekomst acceptabel vinden’, daar valt vanuit het perspectief van inherente waardenverstrengeling  echter niets tegen in te brengen.

[1] https://fd.nl/opinie/1240787/kindgebonden-isolatietoeslag

[2] PBL, 2018. Meten met twee waarden. Een studie naar de betaalbaarheid van de energierekening van huishoudens: 15.

[3] http://m.energiepodium.nl/opinie/item/inkomenspolitiek-van-bedrijven-blokkeert-klimaatbeleid

[4] Zie bijvoorbeeld: https://www.telegraaf.nl/nieuws/3185228/draak-van-een-klimaatlobby

[5] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 9. Verkrijgbaar via https://www.wrr.nl/publicaties/publicaties/2018/09/19/sturen-op-sociale-waarde-van-infrastructuur

[6] ECN, 2017. Rapportage Energiearmoede. Effectieve interventies om energie efficiëntie te vergroten en energiearmoede te verlagen.

[7] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 30.

Het overstromen van waardenkaders

Geplaatst op door
Beantwoorden

In het RESPONSE project onderzoeken we hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals overheden en informele groepen als protestbewegingen.  Wat we daarbij vaak zien dat de reactie vanuit de maatschappij volgen op pogingen van overheden om met regelgeving en procedures de werkelijkheid zoveel mogelijk te vangen in wat wij hier ‘waardenkaders’ noemen. Die protesten laten zien dat de werkelijkheid weerbarstig is en zulke waardenkaders dus per definitie tekort schieten. Er zijn altijd waarden die zich niet hebben laten vangen, waarden die we elders ‘weeswaarden’ hebben genoemd. Het maatschappelijk protest presenteert in feite deze weeswaarden en als zodanig vervult dit protest een welkome bijdrage aan ons begrip van een bepaald probleem. Responsief beleid zou er op gericht moeten zijn deze nieuw gepresenteerde waarden mee te nemen in nieuwe regels en procedures. Beleid zou dus moeten uitgaan van een cyclische dynamiek, zoals in het onderstaande figuur is aangegeven. Maar hoe dat uitwerkt in concreet beleid is echter verre van evident. Zoals we hieronder betogen vergt dit de nodige aanpassingen in het denken en doen van beleidsmakers.

Een dynamisch model voor overstromende waardenkaders, gebaseerd op Pesch en collega’s (2017).

Waardenkaders

Beleid berust op afspraken over welke waarden er van belang zijn binnen een bepaald beleidsterrein. Wanneer het gaat om energie, zijn de kernwaarden betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid. Bij elk nieuw besluit binnen het energiedomein zal dan ook met deze waarden rekening gehouden moeten worden.

Bovengenoemde waarden kunnen we inhoudelijke waarden noemen, maar er zijn ook nog tal van procedurele waarden die er voor zorgen dat een besluitvormingsproces op een democratische wijze verloopt. Zo moeten bij de ontwikkeling van een energieproject bepaalde procedurele stappen worden gevolgd, zoals het opstellen van een milieueffectrapportage, het inlichten en consulteren van omwonenden, etc.

De afstemming en afweging van zulke waarden is belangrijk omdat het voor coördinatie tussen actoren zorgt en daarmee besluitvorming effectief kan laten plaatsvinden. Bovendien zorgt het volgen van formele procedures ervoor dat de selectie van waarden democratisch gelegitimeerd is. Met elk nieuw besluit wordt het  bestaande waardenkader weer gebruikt en daarmee wint het over het algemeen aan legitimiteit. Dit proces wordt door de Franse socioloog Michel Callon ‘framing’ genoemd, omdat het gaat om het ‘inkaderen’ van een bepaalde selectie van waarden.  Deze selectie van waarden zijn bepalend voor de verdere besluitvorming rondom een energieproject (of projecten binnen andere beleidsterreinen).

Overstromen

Soms komen er in het maatschappelijke proces rond een voorgenomen besluit nieuwe waarden op. Burgers en maatschappelijke organisaties vinden dat de bestaande waardenkaders niet voldoende ruimte geven aan zaken die zij belangrijk zijn gaan vinden – er zijn waarden die geen plaats hebben, waarden die je weeswaarden zou kunnen noemen. Metaforisch gesproken is er dan sprake van een ‘overstroming’ van de bestaande waardenkaders (in het Engels noemen we dat ‘overflowing’). Het is daarbij niet zo dat burgers of organisaties zomaar nieuwe, panklare waarden aandragen. Zo eenvoudig werkt het helaas niet. Zo komt het nogal eens voor dat omwonenden het besluitvormingsproces niet als eerlijk of transparant ervaren, ondanks bovengenoemde procedurele waarborgen; ze voelen zich niet serieus genomen.

In de eerste plaats zien we een confrontatie tussen de ‘nieuwe’ zorgen en het bestaande waardenkader. Dat gaat wringen. Projecten en installaties worden vaak beoordeeld op bepaalde gespecificeerde risico’s, zoals de kans op lekkage, ontploffing, besmetting, geluidsoverlast of overlijden als gevolg van aardbevingsschade. Omwonenden, en burgers in het algemeen, kunnen ‘veiligheid’ echter bijvoorbeeld interpreteren als zorgen over gezondheidsklachten, de onzekerheid over toekomstige huizenprijzen of aantasting van hun leefomgeving in bredere zin. Dit soort punten laten zich lastig naar voren brengen in termen van kwantificeerbare risico’s en formele criteria. Dat leidt ertoe dat besluitvormers moeite hebben deze zorgen op waarde te schatten, waarbij ze vervolgens vasthouden aan de eigen risicoanalyse.

Het niet ontvankelijk verklaren van hun grieven wordt vervolgens door burgers ervaren als onbetrouwbaarheid van het proces. Ze worden niet erkend en achtergesteld bij de belangen van de industrie. Bovendien worden hun bezwaren niet serieus genomen en soms zelfs als onzin bestempeld. Kortom, de mismatch tussen de inhoudelijke en substantiële bezwaren en de formele afwegingskaders vertaalt zich in  een groeiend wederzijds wantrouwen.

Terugstromen

Deze kloof kan alleen overbrugd worden door de nieuw geuite zorgen wél serieus te nemen en die mee te nemen in de gehanteerde waardenkaders. Met andere woorden, de bestaande waardenkaders moeten aangepast worden om ruimte te bieden aan nieuwe waarden. Dit proces hebben we ‘terugstromen’ (of ‘backflow’) genoemd. Hierbij kan het gaan om een breder waardenkader, maar ook om nieuwe procedures die in staat zijn te identificeren wat er voor (nieuw opkomende) maatschappelijke zorgen zijn of om nieuwe arrangementen die gebruikt kunnen worden om tot gedeelde afspraken te komen.

Natuurlijk is er daarbij altijd weer een mogelijkheid dat een aangepast waardenkader weer gefixeerd raakt en leidt tot nieuwe ‘overstromingen’. Het is daarom het beste om een besluit te zien als een momentopname, en wel een momentopname die deel uitmaakt van een langer democratisch proces dat intrinsiek dynamisch is. Kortom, goede –  dat wil zeggen democratisch gelegitimeerde – beleidskaders zijn voortdurend in staat zich aan te passen aan nieuwe geuite zorgen en nieuwe waarden.

Cyclisch in plaats van lineair leren

Meer concreet betekent dit dat afspraken over formele regels en arrangementen altijd betwist kunnen worden en dat besluitvormers anticiperen op mogelijk protest. Dat lijkt niet de natuurlijke houding van beleidsmakers die nogal eens lijken vast te houden aan statische waardenkaders. Ten eerste heeft dit te maken met de afspraken die met partners gemaakt zijn, maar ook op democratische procedures die gevolgd zijn bij het opstellen van regels en procedures. Ook worden beleidsmakers niet geholpen door beleidswetenschappen, daarin beoordeeld men het liefst afzonderlijke beleidsprojecten en wordt er gekeken wat er van geval tot geval geleerd kan worden. Wij pleiten voor een cyclisch leerproces waarin de beleidskaders rondom nieuwe projecten voortbouwen op eerdere projecten.

Het is daarbij van belang niet dogmatisch te zijn en afspraken te maken die enige mate van flexibiliteit kennen. Bovendien is het aan te raden om publieke waardenkaders regelmatig te toetsen op hun geldigheid. Vooral is het nodig te onderkennen dat ‘terugstromen’ nuttig en noodzakelijk zijn, het is de manier bij uitstek om nieuwe energieprojecten maatschappelijk responsief te maken.

Referenties:

Callon, Michel (1998) ‘An essay on framing and overflowing: economic externalities revisited by sociology’, The Sociological Review 46(S1):244-69.

Pesch, Udo, Aad Correljé, Eefje Cuppen & Behnam Taebi (2017) ‘Energy justice and controversies: Formal and informal assessment in energy projects’, Energy Policy.

Omvallende ijsbergen en het publieke debat over energie

Geplaatst op door

IJsbergen zijn onvoorspelbaar leerde ik van een BBC-documentaire over de flora en fauna van de polen van onze aardbol. Cameramannen die zeehonden moesten filmen zwommen liever niet te dicht bij een ijsberg omdat deze van het ene op het andere moment zou kunnen omslaan en hen in de diepte mee zou slepen.

Ook in het publieke debat over energie zien we soms opeens de sfeer omslaan, polarisatie optreden of een totaal nieuw onderwerp ter tafel komen. Denk aan de manier waarop er over Groninger gas wordt gesproken nu en vergelijk dit met twee jaar geleden. Een ijsberg lijkt een heel stabiel, stevig ding, maar kan dus zo omslaan. Ook aardgas is decennialang een stabiel gegeven geweest in onze energievoorziening. Onze welvaartsmaatschappij is grotendeels gebouwd op de beschikbaarheid en winning van gas. Ogenschijnlijk plotseling verspreide het protest zich buiten de provinciegrenzen en nu weegt het veiligheidsbelang van Groningers zo zwaar dat landelijk energiebeleid op de schop gaat. Hier proberen we met man en macht gas uit de gebouwde omgeving te krijgen, terwijl andere landen er juist op in zetten.

Vanaf een afstandje lijken omslaande ijsbergen en publieke debatten ongrijpbaar. Maar soms noemen we iets ‘ongrijpbaar’ als we eigenlijk bedoelen; ‘het kost moeite om het uit te zoeken’. IJsbergen kunnen ogenschijnlijk plotseling omslaan wanneer door het langzaam afkalven en aangroeien van ijs onder water hun zwaartepunt veranderd. Publieke debatten veranderen ogenschijnlijk radicaal in reactie op soms lang sluimerende sentimenten en onvrede.

Of we het omslaan van een debat ervaren als plotseling en onverwacht is vaak een kwestie van schaal. Kijk je naar het hele debat of de hele ijsberg, of slechts naar het topje, dan lijkt de kanteling onverwacht, maar spreek met omwonenden van geplande energieprojecten en kijk naar de onderkant van een ijsberg en je ziet de ontwikkelingen voor je neus plaatsvinden.

Binnen RESPONSE krijgen wij steeds meer zicht op de micro-interacties die bij elkaar kunnen leiden tot uiteindelijke omslagpunten in het publieke debat over energie. Denk bijvoorbeeld aan langlopende historische conflicten in de omgeving van een planningslocatie, gevoelens van onrechtvaardigheid doordat je je als regio gebruikt voelt als wingewest, of groeiend wantrouwen jegens overheden die niet in jouw (regio’s) belang lijken te handelen. Het hoeft dan niet eens alleen om energie-issues te gaan. Bij elkaar kunnen dit soort ontwikkelingen leiden tot polarisatie, wantrouwen en conflict.

Vanuit het RESPONSE-perspectief zien we het kantelen van ijsbergen dus niet als een eng en onverwacht verschijnsel; net zomin als het veranderende energiedebat. Meer inzicht in micro-interacties tussen burgers, bedrijven en bestuurders betekent níét dat we kunnen voorspellen wanneer zo’n omslagpunt bereikt zal worden. Wat wij bestuderen is niet meer dan een paar kleine stukjes van de onderkant van de ijsberg. Het betekent wél dat we beter zicht krijgen op de onderliggende mechanismen en sentimenten die het publieke debat over energie soms zo fel en ‘ongrijpbaar’ maken. Hoe ervaren omwonenden de invloed van energie- en infrastructuurprojecten op hun leven en leefomgeving? Welke waarden zien burgers in het gedrang komen en wat voor waarden zien zijn graag gerespecteerd? Hoe kunnen we het proces waarin private waarden van groepen burgers zich tot publieke waarden transformeren doorgronden? Hoe verhoudt zich dat met andere, mogelijk conflicterende, waarden? En wat hebben we aan deze inzichten als het gaat om het besturen, de governance van veranderingen in onze energievoorziening?

Normatieve diversiteit en veranderende opvattingen over energieprojecten

Geplaatst op door

Voor hen die in de energiesector werken en omwonenden van geplande windparken, zonneparken, gasboringen e.d. is het bekende koek: er is in veel gevallen nogal wat onenigheid over nut en noodzaak, uitvoering en locatie van dergelijke energieprojecten. In het RESPONSE-project bestuderen we controversiële energieprojecten, dus projecten waar één of meerdere conflicten zijn ontstaan. Dergelijke conflicten laten zien dat er een diversiteit aan opvattingen bestaat over hoe een “goed” energieproject eruitziet en wie hier in welke mate over mag (mee)beslissen. We noemen dit binnen RESPONSE ‘normatieve diversiteit’. Wij bestuderen hoe er door besluitvormers omgegaan wordt met die normatieve diversiteit en hoe zij reageren op veranderende opvattingen over energieprojecten (bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing of wenselijkheid van een windpark).

Initiatiefnemers, besluitvormers en omwonenden hanteren bij controversiële energieprojecten vaak verschillende sets van waarden op basis waarvan ze de wenselijkheid van een project beoordelen. Kortom: ze hebben normatief diverse uitgangsposities. Bijvoorbeeld, toen er plannen waren voor CO2 opslag onder Barendrecht, domineerde de waarde veiligheid de evaluatie van dit project vanuit de initiatiefnemers en overheden. CO2 opslag zou geen significante risico’s met zich meedragen, en daarom zou het plan doorgang mogen hebben. Echter vanuit omwonenden en lokale groepen werd benadrukt dat het niet alleen om risico’s gaat, maar ook om de rechtvaardigheid van de verdeling van risico’s en lusten en lasten: waarom opslag hier onder dít dorp, terwijl anderen ver weg van hier er de (financiële) vruchten van plukken? Conflicten kunnen dus ontstaan wanneer er voor omwonenden of andere maatschappelijke actoren belangrijke waarden niet of niet afdoende meegewogen worden in (formele) besluitvorming.

Niet enkel de diversiteit, maar ook de veranderlijkheid van opvattingen speelt een rol bij het ontstaan van controversen. Wat te doen als tijdens een langlopende procedure de maatschappelijke visie op een energieproject of –technologie verandert? Denk bijvoorbeeld aan lopende vergunningsprocedures voor gaswinning die, in het licht van een gekanteld maatschappelijke beeld over aardgas, op steeds minder publieke acceptatie kunnen rekenen. Dit noemen we ‘normatieve veranderlijkheid’: veranderende en opkomende waarden in het publieke debat over energieprojecten waardoor projecten na verloop van tijd controversieel kunnen worden. Vaak staan er ook nieuwe groepen mensen op die die specifieke waarde(n) belangrijk vinden en verdedigen, in de politieke wetenschappen noemen we zulken groepen ‘publieken’ genoemd.

Zowel normatieve diversiteit als veranderlijkheid kunnen dus een rol spelen in het ontstaan van controversen rondom een energieproject. Als we normatieve diversiteit en normatieve veranderlijkheid tegen elkaar uitzetten krijg je vier verschillende normatieve uitgangsposities (zie voorbeelden onder de tabel):

Normatief stabiel en homogeen: Er is overeenstemming van waarden. Conflicten kunnen ontstaan over de operationalisatie van een waarde (bijvoorbeeld: hoe borg je veiligheid?), maar men is het eens over het belang van de waarde.  Bijvoorbeeld, er is grote overeenstemming over het nut en de noodzaak van het elektriciteitsnet en het belang van veiligheidseisen. Weerstand tegen het plaatsen van hoogspanningsmasten is (lange tijd) schaars (geweest).

Normatief stabiel en divers: Er is geen overeenstemming over welke waarden leidend moeten zijn in beslissingen en beoordelingen van energieprojecten, maar verschillen in opvattingen over waarden zijn wel bekend. Deze normatieve uitgangssituaties zie je bij lang bestaande regionale conflicten. Denk bijvoorbeeld aan spanningen tussen agrarische ondernemers en bewoners van Oost-Groningen over de verdeling van lusten en lasten van windparken. Binnen deze conflicten wordt verwezen naar historische uitbuiting en gevoelens van onrechtvaardigheid onder de arbeidersbevolking in de regio.

Normatief veranderlijk en homogeen: We observeren een breed gedragen verandering van waarden bijvoorbeeld in discussies over Groninger gas. De veiligheid van de Groningers was lang niet (goed) publiek vertegenwoordigd, maar wordt nu door velen belangrijk gevonden en legitimeert radicale veranderingen in winningsbeleid en het uitfaseren van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving.

Normatief veranderlijk en divers: Voor een aantal energieprojecten zal blijken dat het van tevoren onduidelijk is of er nieuwe waarden en/of publieken zullen opstaan. Een voorbeeld waarbij er potentieel veel ontwikkeling in het publieke debat kan plaatsvinden is rondom zonneweides. Het maatschappelijke debat hierover wordt nu voornamelijk gevoerd in het licht van duurzame energieopwekking, maar af en toe hoor je geluiden over de concurrentie van dit doel met agrarische doelen (i.e. moeten de weides niet voor begrazing en graswinning beschikbaar zijn?) en esthetische doelen (i.e. zonneweides hebben ook een groot effect op de ervaring en het aanzicht van een landschap). Zonneweides waren lange tijd een soort knuffeltechnologie; ze werden gezien als beter alternatief voor wind op land, maar nu er echt grootschalige zonneparken tot ontwikkeling komen kan deze waardering wel eens verschuiven.

Waarom is het nu belangrijk om na te denken over normatieve diversiteit en veranderlijkheid? Conflicten die ontstaan vanuit verschillende normatieve uitgangsposities vergen verschillende benaderingen. Bijvoorbeeld, in situaties die gekenmerkt worden door grote normatieve diversiteit kan het inclusiever maken van politieke en bestuurlijk instituties oplossingen bieden; bestuurlijke en politieke instituties kunnen procedures en regels instellen om een brede(re) set perspectieven mee te nemen in besluitvorming. In situaties met grote veranderlijkheid is flexibiliteit van dezelfde instituties gewenst. Maar flexibiliteit kan soms op gespannen voet staan met belangrijke bestuurlijke principes zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Binnen RESPONSE onderzoeken wij hoe er op een constructieve manier omgegaan kan worden met normatieve diversiteit en veranderlijkheid. Ten eerste willen we in kaart brengen welke inschatting men maakt van de normatieve diversiteit en veranderlijkheid rondom energieprojecten. Verschillende betrokkenen bij energieprojecten kunnen de normatieve uitgangpositie anders inschatten. Wat voor ontwikkelaars en bestuurders ‘nieuwe’ argumenten en perspectieven zijn, zijn voor omwonenden soms allang bekend. Ten tweede brengen wij formele en informele mechanismen in kaart die helpen om met normatieve diversiteit en veranderlijkheid om te gaan. We zijn op zoek naar manieren waarop nieuwe waarden vanuit het publieke debat over energieprojecten meegenomen (kunnen) worden in formele besluitvormingstrajecten. Meer hierover volgt in toekomstige blogs en wetenschappelijke artikelen.