Tagarchief: Maatschappelijke acceptatie

Energiearmoede en energie- en klimaatbeleid: ongewenste of inherente verstrengeling?

Geplaatst op door
Beantwoorden

Toyah Rodhouse en Aad Correljé

We zitten in de ontvangstruimte van het gemeentehuis van een willekeurige, middelgrote gemeente in Nederland. De koffie is geserveerd, de koekjes zijn genuttigd en de ‘ons kent ons’ gesprekken rond de koffietafel zijn gevoerd. Dit is de laatste avond van het participatieproces waarin inwoners mee konden praten over hoe de gemeente aardgasvrij kan worden, en vooral ook, hoe liever niet. Dit was opzettelijk een proces van ‘ophalen, niet zenden’. En dus is er geparticipeerd en gediscussieerd, plenair en in groepjes. Ook zijn er enquêtes ingevuld en facebookberichten geplaatst.

Op deze laatste avond wordt er ‘opgehaald’ met de Mentimeter. Dit online participatie-instrument toont binnen enkele seconden wat de aanwezigen – die met hun mobieltjes allemaal een stem hebben gekregen – als prioriteit in de aardgasvrij transitie zien. Na de gebruikelijke technische opstartproblemen (“handje opsteken kan ook hoor! Dat is toch veel makkelijker?”)  verschijnen de eerste grafiekjes op het scherm voor in de zaal.

De beleidsmedewerkers van de gemeente hebben stellingen voorbereid. Eén stelling valt ons, observerende onderzoekers achterin de zaal, op: Een aardgasvrije stad mag niet leiden tot een grotere welvaartsongelijkheid. Volgens de Mentimeter zijn vrijwel alle aanwezigen het eens met deze stelling – ogenschijnlijk eensgezind. Tja… Iedereen wil wel een samenleving met minder armoede. Echter, hoe daar te komen is vaak het onderwerp van onenigheid. Zo ook op deze participatieavond. De discussie die losbarst nadat het grafiekje van de Mentimeter is gepresenteerd gaat over verschil in draagkracht, vooral tussen de aanwezigen (“wij kunnen het wel betalen”) en de minima huishoudens die juist niet aanwezig zijn op dit soort bijeenkomsten. Het gaat over marktwerking, kennis en kunde, en de verantwoordelijkheden en verplichtingen van overheden tot het dichten van die kloof. En het gaat over prioriteiten. Een van de aanwezige inwoners zegt op een gegeven moment, enigszins sarcastisch: ‘ja, wereldvrede is ook belangrijk’. Hoe dit te interpreteren?

Een mogelijke interpretatie is: er lijkt iets verborgen te zitten in dat ‘ook belangrijk’ en de schijnbare willekeur van het onderwerp ‘wereldvrede’. Dit suggereert dat er tal van zaken van belang zijn op deze wereld; maar moeten we ze hier allemaal aan deze tafel bespreken? Armoede is een groot probleem en het tegengaan ervan een nobel streven, maar wat heeft het te maken met de energietransitie? Gaan we er nu van alles bijhalen? We zien onszelf nu al voor een enorme opgave staan. Het CO₂-neutraal maken van de Nederlandse gebouwde omgeving is een ongelofelijk complex, onzeker en multidimensionaal probleem. Er zijn talloze opvattingen over hoe die CO₂-neutraliteit te bereiken; het transitiepad is verre van uitgestippeld. Moeten we de opgave nu nog moeilijker maken door het tegengaan van energiearmoede ook nog eens toe te voegen aan de lijst van transitiedoelen?

Een kwestie van ongewenste verstrengeling…

Deze interpretatie gaat uit van een onverenigbaarheid van doelen en waarden. Wat er allemaal nodig is voor het ‘klimaat’ is moeilijk op één lijn te krijgen met het brede welzijn van ‘gewone mensen’. Deze vermeende  onverenigbaarheid zien we constant terugkomen in het debat. De energietransitie wordt neergezet als  een zero-sum game: klimaatwinst zal per definitie leiden tot verlies aan welvaart voor de ‘gewone mens’, net als dat het betaalbaar houden van energie voor deze gewone mens enkel mogelijk is met een weinig ambitieus energie- en klimaatbeleid.

De één zegt dat een te grote nadruk op de sociale kant van de transitie zal verhinderen dat er snel grote stappen gemaakt kunnen worden. ‘Wat we nodig hebben voor een snelle energietransitie is een akkoord dat die transitie zo voortvarend en efficiënt mogelijk laat verlopen. (…) Hoe ambitieuzer hoe beter. Alles moet uit de kast (…) Daarom moeten er met zo’n akkoord juist niet ook nog allerlei andere fraaie doelstellingen worden nagestreefd, bijvoorbeeld over een eerlijke inkomensverdeling in Nederland. Wie het klimaat wil redden en met dezelfde maatregelen de armoede wil bestrijden, doet beide maar half’ , aldus columnist Mathijs Bouman in het Financieele Dagblad [1].

De ander stelt dat de transitie tot een vergroting van energiearmoede zal leiden en daarom in zijn huidige vorm onacceptabel is. Energiearmoede – een situatie waarin huishoudens zich minder energie of andere consumptie kunnen veroorloven dan maatschappelijk gezien als redelijk wordt verondersteld – gaat over mensen die in de kou zitten, die de energierekening niet kunnen betalen, en die moeten kiezen tussen eating or heating [2]. Te snel, teveel willen veranderen is slecht, want het is disruptief. Er zijn teveel risico’s, en het is te duur, te oneerlijk en te onrechtvaardig.

(On)Rechtvaardigheid dient zo al snel als instrumentele rechtvaardiging voor bepaalde vormen van actie, terwijl het andere actievormen uitsluit. Dit horen we bijvoorbeeld van sommige grotere milieuorganisaties. Zo zegt Donald Pols van Milieudefensie, ‘als we niet eerlijk omschakelen, verspelen we draagvlak bij burgers en vertraagt de transitie’ [3]. In een eerlijke transitie volgens Pols moeten de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, en de grootste vervuilers betalen. Dit zijn sterke rechtvaardigheidsprincipes die benadrukken dat zwakkeren ontzien moeten worden en schuldigen moeten betalen. Deze principes zijn diep ingebed in ons maatschappelijk bewustzijn. De suggestie dat deze principes momenteel niet nageleefd worden is al voldoende om verandering te rechtvaardigen. Deze principes drijven ons ook tot het aanwijzen van ‘slechteriken’ en schuldigen. Pols identificeert bijvoorbeeld de grootste vervuilers, die met ‘inkomenspolitieke’ spelletjes de hoognodige veranderingen tegenhouden. ‘Zodra het gaat over klimaatbelastingen, dan wordt gedreigd met vertrek’.

Het refereren naar de ongelijke impact van de transitie op het inkomen van verschillende partijen is een politiek spel van vertragen, uitstellen, van vingertjes wijzen, twijfel zaaien, aarzeling opwekken en zwartmaken. Dit spel wordt gespeeld door eenieder die verwacht iets te verliezen in de transitie. Wie recentelijk de Telegraaf heeft opengeslagen, zal ‘inkomenspolitiek’ herkennen en wellicht ook onderschrijven als onwenselijk [4]. Dit soort spelletjes moeten voorkomen worden, zo zegt Pols, door klimaatbeleid en inkomensbeleid gescheiden houden. Zeker, het klimaatbeleid zal niet overal en bij iedereen op dezelfde wijze doorwerken. Dat is niet te voorkomen, maar daarmee niet onoverkomelijk – de overheid kan dit na de tijd wel corrigeren.

Een eerlijke transitie, zo volgt uit het bovenstaande, dat is een transitie waar klimaat en inkomen uit elkaar moeten worden gehouden. Als we een rechtvaardige en snelle transitie willen, kunnen we energiearmoede maar beter weglaten van de agenda in nationale discussies over klimaatbeleid of lokale participatieavonden over een aardgasvrije bebouwde omgeving.

…of een kwestie van inherente verstrengeling?

Dit is kortzichtig. De assumptie dat sociale waarden en fysieke energie infrastructuren los van elkaar gezien kunnen worden – en dus ook los van elkaar ontwikkeld kunnen worden – is fout, en leidt zeker niet tot meer rechtvaardigheid en waarschijnlijk ook niet tot een snellere transitie. Ten minste, dat zeggen onder andere sommige raadsleden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in hun recent gepubliceerde bundel ‘Sturen op sociale waarde van infrastructuur’. Energie infrastructuren zijn verbindende systemen, aldus de auteurs, waarin sociale waarden verweven zijn met technische en fysieke infrastructuur [5]. Infrastructuur – hoe het is aangelegd, hoe het functioneert, wat het verbindt, en wie het verbindt – biedt ons inzichten in welke sociale waarden door een samenleving van belang worden geacht.
Vanuit dit perspectief is energiearmoede geen ‘bijproduct’ – een ietwat nadelig neveneffect van een verder perfect werkend systeem, waar op simpele wijze voor gecorrigeerd kan worden via het belastingbiljet –  en zeker geen politiek argument dat enkel ingezet wordt ter vertraging van de duurzame herontwikkeling van dat systeem. Energiearmoede is een inherent, integraal, onderdeel van het systeem waarbinnen we energie produceren, verhandelen en gebruiken. Met het gebruiken en in stand houden van het energiesysteem accepteren we de onderliggende distributie van kosten en baten onder verschillende groepen in de samenleving. Bovendien hebben we impliciete grenzen waarbinnen energiearmoede in dit systeem acceptabel wordt geacht.

In  ons huidige energiesysteem zijn betaalbaarheid en toegang als waarden diep verweven in en met de bestaande sociale, institutionele en technische infrastructuur. We zien dat de levering van kubieke meters gas en kilowatturen elektriciteit (ofwel, energie) aan eindgebruikers door middel van individuele transacties geregeld wordt. De huidige organisatie van onze energievoorziening is primair gericht op het bewerkstelligen van efficiëntie en betaalbaarheid door concurrentie in de leverantie en het verschaffen van vrije keuze in energiedragers, leveranciers en apparatuur voor eindgebruik aan de consumenten. Het transport van stroom en gas door de netten naar de huizen en het meten van de afgenomen energie is daarentegen collectief geregeld. Wat betreft de toegang is er gekozen voor gereguleerd netbeheer waarmee universele aansluiting van huishoudens op de energie infrastructuur geregeld is. Ook is de verantwoordelijkheid voor de betrouwbaarheid van het net belegd bij partijen die in handen zijn van – en dus uiteindelijk rapporteren aan – publieke instanties. De kosten hiervan worden collectief gedragen; ze worden gesocialiseerd. Het systeem is dus zo ingericht dat iedereen in Nederland in principe toegang heeft tot betrouwbare en betaalbare energie.

Toegang is natuurlijk niet hetzelfde als daadwerkelijk kunnen gebruiken. Op dit moment zijn er ruim 750.000 huishoudens die maandelijks moeite hebben om hun energierekening te betalen [6]. Energiearmoede bestaat al, en neemt ook al jaren toe. In Nederland is tussen 2006 en 2009 het percentage huishoudens dat meer dan 10% van het gezamenlijke inkomen kwijt is aan energiekosten met 40% gestegen [7]. Dit wordt tot op zekere hoogte stilzwijgend door ons allen geaccepteerd.

Nu er iets moet gaan veranderen, worden we ons als samenleving plots bewust van de grenzen van onze acceptatie. En dit is ook nodig, want het zijn juist deze grenzen die de komende jaren een rol zullen spelen in de transitie én vervolgens nog voor tientallen jaren diep verweven zullen zijn in en met de nieuwe infrastructuur.

We kunnen naar een rechtvaardig systeem, maar dit vereist wel een expliciete inbedding in de besluitvorming van waarden als toegankelijkheid, betaalbaarheid, gelijkheid en inclusiviteit, en van de parameters die we voor deze waarden acceptabel vinden, in de energievoorziening voor de toekomst. Dit vereist ook, dat we de waarden en parameters die door anderen dan onszelf naar voren worden gebracht via politieke en publieke, formele en informele podia, serieus in overweging nemen in plaats van deze weg te zetten als ‘inkomenspolitiek’. Trekken we dit door naar infrastructuurontwikkeling dan geldt: we kunnen verdere toename van welvaartsongelijkheid tegengaan, maar dit vergt wel een serieuze heroverweging van de manier waarop we bepaalde componenten van het nieuwe systeem op een gestructureerde manier collectief gaan aanbieden en aanleggen, en hoe we kosten en baten daarvan gaan socialiseren.

Waardenconflict als valse retoriek

Bij een collectieve aanpak waarin aanleg- en exploitatiekosten op een slimme(re) manier gesocialiseerd worden over de verschillende groepen gebruikers en in de tijd, blijkt ook de notie dat ‘energiearmoede een bedreiging voor de transitie is’  een valse retoriek. Waarom zou het aardgasvrij maken van Nederland moeten leiden tot welvaartsongelijkheid? En waarom zouden investeringen in het tegengaan van energiearmoede een ‘verlies’ inhouden voor het bereiken van CO₂-neutraliteit?

Anders dan in het huidige systeem, waar de consumentenprijs na belastingen sterk bepaald wordt door de variabele kosten van gas en kolen, zullen in het toekomstige systeem de vaste kosten van investeringen in de benodigde opwek- en transportinfrastructuur een veel groter aandeel van de uiteindelijk prijs uitmaken. Specifieke keuzes in het collectiviseren van (delen van) het systeem en het reguleren en socialiseren van die systeemkosten, maken het mogelijk een CO₂-neutrale voorziening van energiediensten te koppelen met (energie)armoedebestrijding. Als we bijvoorbeeld de notie van ‘gereguleerde infrastructuur’ van windturbines, zonnepanelen, geothermie en transport ook onder de voordeur doortrekken, naar de warmtepomp of warmtewisselaar die warmte levert in een goed geïsoleerd huis, zouden we de financieringskosten daarvan over lange termijn gespreid in de vaste netwerkvergoeding kunnen opnemen. Dit geldt zowel voor bestaande en nieuwe woningen. Een warmtepomp en stadsverwarming worden dan ineens ook betaalbaar voor huishoudens met beperkte mogelijkheden om van tevoren veel te investeren. Schaal en de vaste, gereguleerde en stabiele, vergoeding zouden tot lagere kosten leiden en dus tot een lager tarief. Wie weet zouden minima huishoudens dus zelfs kunnen besparen op hun energierekening, in plaats van meer dan €300,00 duurder uit te zijn per jaar. Met dergelijke oplossingen zou zelfs kunnen blijken, dat koopkracht van minima omhoog zou kunnen gaan in de transitie. Zouden armoedebestrijding en CO₂-neutraliteit dan niet hand in hand kunnen gaan?

‘Wereldvrede is ook belangrijk in de transitie’, daar kunnen we wel tegen pleiten. Het is niet wenselijk wereldvrede als additioneel doel te stellen in de energietransitie, en een lokale participatieavond over aardgasvrij biedt niet het juiste podium om zorgen hieromtrent te delen. ‘Energiearmoede is ook belangrijk, juist waar mensen zelf kunnen meepraten over de grenzen aan energiearmoede die zij nu én in de toekomst acceptabel vinden’, daar valt vanuit het perspectief van inherente waardenverstrengeling  echter niets tegen in te brengen.

[1] https://fd.nl/opinie/1240787/kindgebonden-isolatietoeslag

[2] PBL, 2018. Meten met twee waarden. Een studie naar de betaalbaarheid van de energierekening van huishoudens: 15.

[3] http://m.energiepodium.nl/opinie/item/inkomenspolitiek-van-bedrijven-blokkeert-klimaatbeleid

[4] Zie bijvoorbeeld: https://www.telegraaf.nl/nieuws/3185228/draak-van-een-klimaatlobby

[5] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 9. Verkrijgbaar via https://www.wrr.nl/publicaties/publicaties/2018/09/19/sturen-op-sociale-waarde-van-infrastructuur

[6] ECN, 2017. Rapportage Energiearmoede. Effectieve interventies om energie efficiëntie te vergroten en energiearmoede te verlagen.

[7] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 30.

Is de weg van de minste weerstand wenselijk? Over risico’s, maatschappelijke acceptatie en ethische aanvaardbaarheid van energieprojecten

Geplaatst op door

Door Shannon Spruit en Behnam Taebi

SP gedeputeerde Ruers kwam deze zomer in opspraak toen hij dan weer wel, dan weer niet een initiatief voor een windpark bij Venlo steunde. ‘Er is geen draagvlak’ concludeerde hij. Draagvlak en maatschappelijke acceptatie zijn belangrijke criteria geworden in de besluitvorming, of in ieder geval het publieke debat, over niet alleen windenergie, maar allerlei energieprojecten. Hoe beoordeel je de wenselijkheid van energieprojecten? Draagvlak is maar een van de antwoorden, die hierop gegeven kan worden, je kunt bijvoorbeeld ook kijken naar de aanwezigheid van risico’s of ethische aanvaardbaarheid. In deze blog verkennen we drie verschillende wegen die u kunt inslaan in het beoordelen van de wenselijkheid van een energieproject.

De veilige weg

Tot enkele decennia geleden werden bij de beoordeling van nieuwe technologieën voornamelijk naar risico’s gekeken, en bovendien werden die risico’s voornamelijk technisch opgevat. Risico betekende een waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een (ongewenste) gebeurtenis maal het effect van deze gebeurtenis. Om te beoordelen of risico’s acceptabel waren, werd veelal gekeken of risico’s opwegen tegen de voordelen. In het geval van energie zou je bijvoorbeeld de veiligheidsrisico’s van kerncentrales en kernafvalopslag kunnen afwegen tegen de stabiele energieleverantie en lagere C02 uitstoot van kerncentrales.

Na identificatie van risico’s (risk assessment) maak je een beheersplan (risk management) of compenseer je onbeheersbare of niet te voorkomen schade. Deze benadering is bekritiseerd, onder andere vanuit de sociale wetenschappen, omdat het te technocratisch zou zijn. De maatschappelijke acceptatie van risico’s wordt namelijk niet meegenomen; er wordt bij dergelijke berekeningen niet gekeken of diegenen die het risico lopen dat wel of niet erg vinden. Er zijn bijvoorbeeld dorpen in België die de opslag van kernafval omarmen, en daarmee het lopen van risico’s verbonden aan die opslag accepteren, omdat daar voordelen, zoals banen in de regio en belastingvoordelen, aan kleven.

De weg van de minste weerstand

Inmiddels is maatschappelijke acceptatie, of draagvlak, een serieus onderdeel geworden van veel besluitvorming over energietechnologie. In nauwe zin wordt maatschappelijke acceptatie gezien als deel van het risicobeheer van een project. Het feit dat een project kan sneuvelen op te veel publieke weerstand is dan iets wat ‘beheerst’ moet worden. In deze visie is maatschappelijke acceptatie vaak een obstakel (een risico dat wel of niet te managen is). Maatschappelijke acceptatie wordt dan veelal opgevat als het creëren van maatschappelijke draagvlak. Ontwikkelaars moeten dan draagvlak meetbaar maken, en alleen die projecten waar de omgeving het mee eens kan zijn worden als wenselijk gezien.

Bij deze benadering komen vaak vragen naar boven over hoe je overeenstemming meet, of hoe je weet of iedereen in een omgeving het eens is met een te ontwikkelen project. En hoe om te gaan met de stille meerderheid? Stilte betekent niet automatisch acceptatie, misschien tolerantie (dus het accepteren van iets waar je het niet mee eens bent), of in ergste geval duidt stilte op fatalisme over de invloed die omwonenden denken te hebben op besluitvorming.

In reactie op weerstand die veel energieprojecten oproepen in Nederland zegt men ook wel dat er betere PR of marketing nodig is voor energieprojecten (en de energietransitie in het algemeen) om draagvlak te creëren. Dit is begrijpelijk, want recent onderzoek van Motivaction heeft uitgewezen dat Nederlanders niet goed op de hoogte zijn van het aandeel duurzame energie in onze energiemix. Maar de focus op marketing is ook verontrustend. Hiermee verschuift de focus van het vragen waarom een technologie niet geaccepteerd word, naar de vraag hoe men acceptatie kan bewerkstelligen. Dit lijkt te veronderstellen dat er geen geldige redenen zijn om weerstand te bieden.

Een derde weg; ethische aanvaardbaarheid

Maatschappelijke acceptatie is inderdaad een voorwaarde voor goed energiebeleid, maar het is niet voldoende. Als we alleen op acceptatie focussen missen we belangrijke ethische overwegingen rondom energieprojecten: Wie wordt aan welk risico blootgesteld? Welke mate van overlast vinden we aanvaardbaar en voor wie? Hoe zijn de lasten en lusten van het project verdeeld? Dit zijn belangrijke ethische vragen, die zelfs als een gemeenschap instemt met een energieproject beantwoord dienen te worden. Dergelijke vragen gaan over de ‘ethische aanvaardbaarheid’ van risico’s, in het wetenschappelijke artikel van RESPONSE-onderzoeker Behnam Taebi worden deze gecontrasteerd met de ‘maatschappelijke acceptatie’ zoals hierboven is uitgelegd – in het Engels wordt er gesproken van een verschil tussen social acceptance en ethical acceptability.

Het verschil zit hem in de waarom vraag. Waarom is een energieproject wenselijk of aanvaardbaar? Het antwoord ‘omdat iedereen dat vindt’ is een meerderheidsdrogreden (ad populum), het feit dat een grote groep iets vindt maakt het nog niet waar of juist. Om de wenselijkheid te beoordelen van iets moeten er ethische argumenten gegeven worden waarom het wenselijk is. Je kunt dan bijvoorbeeld verwijzen naar onderliggende waarden; een zonnepark is wenselijk omdat het de duurzaamheid van onze energievoorziening vergroot, de waarde duurzaamheid en de verwijzingen naar de belangen van toekomstige generaties die daarmee gemoeid zijn, onderbouwt dan de ethische aanvaardbaarheid.

De goede vrede willen bewaren, of de weg van de minste weerstand bewandelen, is ethisch gezien niet heel relevant. Wat weerstand en controverse wél relevant maakt is dat het vaak verwijst naar ethische waarden die belangrijk zijn maar in het huidige debat niet (afdoende) worden meegenomen.

Hoe nu verder?

Deze kwesties zijn niet nieuw, er worden continue ethische keuzes gemaakt in energiebeleid, maar vaak blijven de onderliggende ethische aannames impliciet. Bij het aanwijzen van zoekgebieden voor windenergie, uitwerken van tracés voor hoogspanningslijnen en gasleidingen wordt er bijvoorbeeld gekeken naar de overlast en risico’s die dergelijke technologieën kunnen veroorzaken in een gebied. Als beslissingen worden genomen, dan veronderstellen die vaak impliciete aannames over wie wel of niet de lusten en lasten dragen van die beslissingen. Maatschappelijke onrust ontstaat wanneer, bijvoorbeeld, de lokale bevolking andere opvattingen hierover heeft dan besluitvormers. Binnen RESPONSE proberen we daarom kaders te ontwikkelen om deze ethische aannames te bevragen en te bespreken, zodat we tot een energiesysteem komen dat ethisch aanvaardbaar is.

Daarbij is het belangrijk te realiseren dat de drie bovenstaande interpretaties van ‘wenselijk’ elkaar niet hoeven uit te sluiten, maar wel leiden tot paradoxen: Een project zonder risico’s wordt niet zondermeer maatschappelijk geaccepteerd, maar de aanwezigheid van risico’s leidt wel vaak tot weerstand. Een project waar geen maatschappelijke weerstand tegen is, is niet per definitie ethisch aanvaardbaar, hoewel weerstand vaak wel wijst naar waarden en argumenten die niet afdoende zijn meegenomen in besluitvorming. Ten slotte, een ethisch aanvaardbaar project kan ook risico’s met zich meebrengen. Om te kunnen beoordelen of een risicovol project ethisch aanvaardbaar is staat de vraag (en de verantwoording) waarom risico’s genomen moeten worden centraal, en niet hoe we die risico’s kunnen ‘verkopen’ aan de bevolking.

Welke weg bewandelt u? Hoe beoordeelt u de wenselijkheid van energieprojecten in uw omgeving? Of, hoe verantwoordt u plannen en projecten die u ontwikkelt?