In het RESPONSE project onderzoeken we hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals overheden en informele groepen als protestbewegingen. Wat we daarbij vaak zien dat de reactie vanuit de maatschappij volgen op pogingen van overheden om met regelgeving en procedures de werkelijkheid zoveel mogelijk te vangen in wat wij hier ‘waardenkaders’ noemen. Die protesten laten zien dat de werkelijkheid weerbarstig is en zulke waardenkaders dus per definitie tekort schieten. Er zijn altijd waarden die zich niet hebben laten vangen, waarden die we elders ‘weeswaarden’ hebben genoemd. Het maatschappelijk protest presenteert in feite deze weeswaarden en als zodanig vervult dit protest een welkome bijdrage aan ons begrip van een bepaald probleem. Responsief beleid zou er op gericht moeten zijn deze nieuw gepresenteerde waarden mee te nemen in nieuwe regels en procedures. Beleid zou dus moeten uitgaan van een cyclische dynamiek, zoals in het onderstaande figuur is aangegeven. Maar hoe dat uitwerkt in concreet beleid is echter verre van evident. Zoals we hieronder betogen vergt dit de nodige aanpassingen in het denken en doen van beleidsmakers.
Een dynamisch model voor overstromende waardenkaders, gebaseerd op Pesch en collega’s (2017).
Waardenkaders
Beleid berust op afspraken over welke waarden er van belang zijn binnen een bepaald beleidsterrein. Wanneer het gaat om energie, zijn de kernwaarden betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid. Bij elk nieuw besluit binnen het energiedomein zal dan ook met deze waarden rekening gehouden moeten worden.
Bovengenoemde waarden kunnen we inhoudelijke waarden noemen, maar er zijn ook nog tal van procedurele waarden die er voor zorgen dat een besluitvormingsproces op een democratische wijze verloopt. Zo moeten bij de ontwikkeling van een energieproject bepaalde procedurele stappen worden gevolgd, zoals het opstellen van een milieueffectrapportage, het inlichten en consulteren van omwonenden, etc.
De afstemming en afweging van zulke waarden is belangrijk omdat het voor coördinatie tussen actoren zorgt en daarmee besluitvorming effectief kan laten plaatsvinden. Bovendien zorgt het volgen van formele procedures ervoor dat de selectie van waarden democratisch gelegitimeerd is. Met elk nieuw besluit wordt het bestaande waardenkader weer gebruikt en daarmee wint het over het algemeen aan legitimiteit. Dit proces wordt door de Franse socioloog Michel Callon ‘framing’ genoemd, omdat het gaat om het ‘inkaderen’ van een bepaalde selectie van waarden. Deze selectie van waarden zijn bepalend voor de verdere besluitvorming rondom een energieproject (of projecten binnen andere beleidsterreinen).
Overstromen
Soms komen er in het maatschappelijke proces rond een voorgenomen besluit nieuwe waarden op. Burgers en maatschappelijke organisaties vinden dat de bestaande waardenkaders niet voldoende ruimte geven aan zaken die zij belangrijk zijn gaan vinden – er zijn waarden die geen plaats hebben, waarden die je weeswaarden zou kunnen noemen. Metaforisch gesproken is er dan sprake van een ‘overstroming’ van de bestaande waardenkaders (in het Engels noemen we dat ‘overflowing’). Het is daarbij niet zo dat burgers of organisaties zomaar nieuwe, panklare waarden aandragen. Zo eenvoudig werkt het helaas niet. Zo komt het nogal eens voor dat omwonenden het besluitvormingsproces niet als eerlijk of transparant ervaren, ondanks bovengenoemde procedurele waarborgen; ze voelen zich niet serieus genomen.
In de eerste plaats zien we een confrontatie tussen de ‘nieuwe’ zorgen en het bestaande waardenkader. Dat gaat wringen. Projecten en installaties worden vaak beoordeeld op bepaalde gespecificeerde risico’s, zoals de kans op lekkage, ontploffing, besmetting, geluidsoverlast of overlijden als gevolg van aardbevingsschade. Omwonenden, en burgers in het algemeen, kunnen ‘veiligheid’ echter bijvoorbeeld interpreteren als zorgen over gezondheidsklachten, de onzekerheid over toekomstige huizenprijzen of aantasting van hun leefomgeving in bredere zin. Dit soort punten laten zich lastig naar voren brengen in termen van kwantificeerbare risico’s en formele criteria. Dat leidt ertoe dat besluitvormers moeite hebben deze zorgen op waarde te schatten, waarbij ze vervolgens vasthouden aan de eigen risicoanalyse.
Het niet ontvankelijk verklaren van hun grieven wordt vervolgens door burgers ervaren als onbetrouwbaarheid van het proces. Ze worden niet erkend en achtergesteld bij de belangen van de industrie. Bovendien worden hun bezwaren niet serieus genomen en soms zelfs als onzin bestempeld. Kortom, de mismatch tussen de inhoudelijke en substantiële bezwaren en de formele afwegingskaders vertaalt zich in een groeiend wederzijds wantrouwen.
Terugstromen
Deze kloof kan alleen overbrugd worden door de nieuw geuite zorgen wél serieus te nemen en die mee te nemen in de gehanteerde waardenkaders. Met andere woorden, de bestaande waardenkaders moeten aangepast worden om ruimte te bieden aan nieuwe waarden. Dit proces hebben we ‘terugstromen’ (of ‘backflow’) genoemd. Hierbij kan het gaan om een breder waardenkader, maar ook om nieuwe procedures die in staat zijn te identificeren wat er voor (nieuw opkomende) maatschappelijke zorgen zijn of om nieuwe arrangementen die gebruikt kunnen worden om tot gedeelde afspraken te komen.
Natuurlijk is er daarbij altijd weer een mogelijkheid dat een aangepast waardenkader weer gefixeerd raakt en leidt tot nieuwe ‘overstromingen’. Het is daarom het beste om een besluit te zien als een momentopname, en wel een momentopname die deel uitmaakt van een langer democratisch proces dat intrinsiek dynamisch is. Kortom, goede – dat wil zeggen democratisch gelegitimeerde – beleidskaders zijn voortdurend in staat zich aan te passen aan nieuwe geuite zorgen en nieuwe waarden.
Cyclisch in plaats van lineair leren
Meer concreet betekent dit dat afspraken over formele regels en arrangementen altijd betwist kunnen worden en dat besluitvormers anticiperen op mogelijk protest. Dat lijkt niet de natuurlijke houding van beleidsmakers die nogal eens lijken vast te houden aan statische waardenkaders. Ten eerste heeft dit te maken met de afspraken die met partners gemaakt zijn, maar ook op democratische procedures die gevolgd zijn bij het opstellen van regels en procedures. Ook worden beleidsmakers niet geholpen door beleidswetenschappen, daarin beoordeeld men het liefst afzonderlijke beleidsprojecten en wordt er gekeken wat er van geval tot geval geleerd kan worden. Wij pleiten voor een cyclisch leerproces waarin de beleidskaders rondom nieuwe projecten voortbouwen op eerdere projecten.
Het is daarbij van belang niet dogmatisch te zijn en afspraken te maken die enige mate van flexibiliteit kennen. Bovendien is het aan te raden om publieke waardenkaders regelmatig te toetsen op hun geldigheid. Vooral is het nodig te onderkennen dat ‘terugstromen’ nuttig en noodzakelijk zijn, het is de manier bij uitstek om nieuwe energieprojecten maatschappelijk responsief te maken.