Tagarchief: Waardenconflict

Energiearmoede en energie- en klimaatbeleid: ongewenste of inherente verstrengeling?

Geplaatst op door
Beantwoorden

Toyah Rodhouse en Aad Correljé

We zitten in de ontvangstruimte van het gemeentehuis van een willekeurige, middelgrote gemeente in Nederland. De koffie is geserveerd, de koekjes zijn genuttigd en de ‘ons kent ons’ gesprekken rond de koffietafel zijn gevoerd. Dit is de laatste avond van het participatieproces waarin inwoners mee konden praten over hoe de gemeente aardgasvrij kan worden, en vooral ook, hoe liever niet. Dit was opzettelijk een proces van ‘ophalen, niet zenden’. En dus is er geparticipeerd en gediscussieerd, plenair en in groepjes. Ook zijn er enquêtes ingevuld en facebookberichten geplaatst.

Op deze laatste avond wordt er ‘opgehaald’ met de Mentimeter. Dit online participatie-instrument toont binnen enkele seconden wat de aanwezigen – die met hun mobieltjes allemaal een stem hebben gekregen – als prioriteit in de aardgasvrij transitie zien. Na de gebruikelijke technische opstartproblemen (“handje opsteken kan ook hoor! Dat is toch veel makkelijker?”)  verschijnen de eerste grafiekjes op het scherm voor in de zaal.

De beleidsmedewerkers van de gemeente hebben stellingen voorbereid. Eén stelling valt ons, observerende onderzoekers achterin de zaal, op: Een aardgasvrije stad mag niet leiden tot een grotere welvaartsongelijkheid. Volgens de Mentimeter zijn vrijwel alle aanwezigen het eens met deze stelling – ogenschijnlijk eensgezind. Tja… Iedereen wil wel een samenleving met minder armoede. Echter, hoe daar te komen is vaak het onderwerp van onenigheid. Zo ook op deze participatieavond. De discussie die losbarst nadat het grafiekje van de Mentimeter is gepresenteerd gaat over verschil in draagkracht, vooral tussen de aanwezigen (“wij kunnen het wel betalen”) en de minima huishoudens die juist niet aanwezig zijn op dit soort bijeenkomsten. Het gaat over marktwerking, kennis en kunde, en de verantwoordelijkheden en verplichtingen van overheden tot het dichten van die kloof. En het gaat over prioriteiten. Een van de aanwezige inwoners zegt op een gegeven moment, enigszins sarcastisch: ‘ja, wereldvrede is ook belangrijk’. Hoe dit te interpreteren?

Een mogelijke interpretatie is: er lijkt iets verborgen te zitten in dat ‘ook belangrijk’ en de schijnbare willekeur van het onderwerp ‘wereldvrede’. Dit suggereert dat er tal van zaken van belang zijn op deze wereld; maar moeten we ze hier allemaal aan deze tafel bespreken? Armoede is een groot probleem en het tegengaan ervan een nobel streven, maar wat heeft het te maken met de energietransitie? Gaan we er nu van alles bijhalen? We zien onszelf nu al voor een enorme opgave staan. Het CO₂-neutraal maken van de Nederlandse gebouwde omgeving is een ongelofelijk complex, onzeker en multidimensionaal probleem. Er zijn talloze opvattingen over hoe die CO₂-neutraliteit te bereiken; het transitiepad is verre van uitgestippeld. Moeten we de opgave nu nog moeilijker maken door het tegengaan van energiearmoede ook nog eens toe te voegen aan de lijst van transitiedoelen?

Een kwestie van ongewenste verstrengeling…

Deze interpretatie gaat uit van een onverenigbaarheid van doelen en waarden. Wat er allemaal nodig is voor het ‘klimaat’ is moeilijk op één lijn te krijgen met het brede welzijn van ‘gewone mensen’. Deze vermeende  onverenigbaarheid zien we constant terugkomen in het debat. De energietransitie wordt neergezet als  een zero-sum game: klimaatwinst zal per definitie leiden tot verlies aan welvaart voor de ‘gewone mens’, net als dat het betaalbaar houden van energie voor deze gewone mens enkel mogelijk is met een weinig ambitieus energie- en klimaatbeleid.

De één zegt dat een te grote nadruk op de sociale kant van de transitie zal verhinderen dat er snel grote stappen gemaakt kunnen worden. ‘Wat we nodig hebben voor een snelle energietransitie is een akkoord dat die transitie zo voortvarend en efficiënt mogelijk laat verlopen. (…) Hoe ambitieuzer hoe beter. Alles moet uit de kast (…) Daarom moeten er met zo’n akkoord juist niet ook nog allerlei andere fraaie doelstellingen worden nagestreefd, bijvoorbeeld over een eerlijke inkomensverdeling in Nederland. Wie het klimaat wil redden en met dezelfde maatregelen de armoede wil bestrijden, doet beide maar half’ , aldus columnist Mathijs Bouman in het Financieele Dagblad [1].

De ander stelt dat de transitie tot een vergroting van energiearmoede zal leiden en daarom in zijn huidige vorm onacceptabel is. Energiearmoede – een situatie waarin huishoudens zich minder energie of andere consumptie kunnen veroorloven dan maatschappelijk gezien als redelijk wordt verondersteld – gaat over mensen die in de kou zitten, die de energierekening niet kunnen betalen, en die moeten kiezen tussen eating or heating [2]. Te snel, teveel willen veranderen is slecht, want het is disruptief. Er zijn teveel risico’s, en het is te duur, te oneerlijk en te onrechtvaardig.

(On)Rechtvaardigheid dient zo al snel als instrumentele rechtvaardiging voor bepaalde vormen van actie, terwijl het andere actievormen uitsluit. Dit horen we bijvoorbeeld van sommige grotere milieuorganisaties. Zo zegt Donald Pols van Milieudefensie, ‘als we niet eerlijk omschakelen, verspelen we draagvlak bij burgers en vertraagt de transitie’ [3]. In een eerlijke transitie volgens Pols moeten de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, en de grootste vervuilers betalen. Dit zijn sterke rechtvaardigheidsprincipes die benadrukken dat zwakkeren ontzien moeten worden en schuldigen moeten betalen. Deze principes zijn diep ingebed in ons maatschappelijk bewustzijn. De suggestie dat deze principes momenteel niet nageleefd worden is al voldoende om verandering te rechtvaardigen. Deze principes drijven ons ook tot het aanwijzen van ‘slechteriken’ en schuldigen. Pols identificeert bijvoorbeeld de grootste vervuilers, die met ‘inkomenspolitieke’ spelletjes de hoognodige veranderingen tegenhouden. ‘Zodra het gaat over klimaatbelastingen, dan wordt gedreigd met vertrek’.

Het refereren naar de ongelijke impact van de transitie op het inkomen van verschillende partijen is een politiek spel van vertragen, uitstellen, van vingertjes wijzen, twijfel zaaien, aarzeling opwekken en zwartmaken. Dit spel wordt gespeeld door eenieder die verwacht iets te verliezen in de transitie. Wie recentelijk de Telegraaf heeft opengeslagen, zal ‘inkomenspolitiek’ herkennen en wellicht ook onderschrijven als onwenselijk [4]. Dit soort spelletjes moeten voorkomen worden, zo zegt Pols, door klimaatbeleid en inkomensbeleid gescheiden houden. Zeker, het klimaatbeleid zal niet overal en bij iedereen op dezelfde wijze doorwerken. Dat is niet te voorkomen, maar daarmee niet onoverkomelijk – de overheid kan dit na de tijd wel corrigeren.

Een eerlijke transitie, zo volgt uit het bovenstaande, dat is een transitie waar klimaat en inkomen uit elkaar moeten worden gehouden. Als we een rechtvaardige en snelle transitie willen, kunnen we energiearmoede maar beter weglaten van de agenda in nationale discussies over klimaatbeleid of lokale participatieavonden over een aardgasvrije bebouwde omgeving.

…of een kwestie van inherente verstrengeling?

Dit is kortzichtig. De assumptie dat sociale waarden en fysieke energie infrastructuren los van elkaar gezien kunnen worden – en dus ook los van elkaar ontwikkeld kunnen worden – is fout, en leidt zeker niet tot meer rechtvaardigheid en waarschijnlijk ook niet tot een snellere transitie. Ten minste, dat zeggen onder andere sommige raadsleden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in hun recent gepubliceerde bundel ‘Sturen op sociale waarde van infrastructuur’. Energie infrastructuren zijn verbindende systemen, aldus de auteurs, waarin sociale waarden verweven zijn met technische en fysieke infrastructuur [5]. Infrastructuur – hoe het is aangelegd, hoe het functioneert, wat het verbindt, en wie het verbindt – biedt ons inzichten in welke sociale waarden door een samenleving van belang worden geacht.
Vanuit dit perspectief is energiearmoede geen ‘bijproduct’ – een ietwat nadelig neveneffect van een verder perfect werkend systeem, waar op simpele wijze voor gecorrigeerd kan worden via het belastingbiljet –  en zeker geen politiek argument dat enkel ingezet wordt ter vertraging van de duurzame herontwikkeling van dat systeem. Energiearmoede is een inherent, integraal, onderdeel van het systeem waarbinnen we energie produceren, verhandelen en gebruiken. Met het gebruiken en in stand houden van het energiesysteem accepteren we de onderliggende distributie van kosten en baten onder verschillende groepen in de samenleving. Bovendien hebben we impliciete grenzen waarbinnen energiearmoede in dit systeem acceptabel wordt geacht.

In  ons huidige energiesysteem zijn betaalbaarheid en toegang als waarden diep verweven in en met de bestaande sociale, institutionele en technische infrastructuur. We zien dat de levering van kubieke meters gas en kilowatturen elektriciteit (ofwel, energie) aan eindgebruikers door middel van individuele transacties geregeld wordt. De huidige organisatie van onze energievoorziening is primair gericht op het bewerkstelligen van efficiëntie en betaalbaarheid door concurrentie in de leverantie en het verschaffen van vrije keuze in energiedragers, leveranciers en apparatuur voor eindgebruik aan de consumenten. Het transport van stroom en gas door de netten naar de huizen en het meten van de afgenomen energie is daarentegen collectief geregeld. Wat betreft de toegang is er gekozen voor gereguleerd netbeheer waarmee universele aansluiting van huishoudens op de energie infrastructuur geregeld is. Ook is de verantwoordelijkheid voor de betrouwbaarheid van het net belegd bij partijen die in handen zijn van – en dus uiteindelijk rapporteren aan – publieke instanties. De kosten hiervan worden collectief gedragen; ze worden gesocialiseerd. Het systeem is dus zo ingericht dat iedereen in Nederland in principe toegang heeft tot betrouwbare en betaalbare energie.

Toegang is natuurlijk niet hetzelfde als daadwerkelijk kunnen gebruiken. Op dit moment zijn er ruim 750.000 huishoudens die maandelijks moeite hebben om hun energierekening te betalen [6]. Energiearmoede bestaat al, en neemt ook al jaren toe. In Nederland is tussen 2006 en 2009 het percentage huishoudens dat meer dan 10% van het gezamenlijke inkomen kwijt is aan energiekosten met 40% gestegen [7]. Dit wordt tot op zekere hoogte stilzwijgend door ons allen geaccepteerd.

Nu er iets moet gaan veranderen, worden we ons als samenleving plots bewust van de grenzen van onze acceptatie. En dit is ook nodig, want het zijn juist deze grenzen die de komende jaren een rol zullen spelen in de transitie én vervolgens nog voor tientallen jaren diep verweven zullen zijn in en met de nieuwe infrastructuur.

We kunnen naar een rechtvaardig systeem, maar dit vereist wel een expliciete inbedding in de besluitvorming van waarden als toegankelijkheid, betaalbaarheid, gelijkheid en inclusiviteit, en van de parameters die we voor deze waarden acceptabel vinden, in de energievoorziening voor de toekomst. Dit vereist ook, dat we de waarden en parameters die door anderen dan onszelf naar voren worden gebracht via politieke en publieke, formele en informele podia, serieus in overweging nemen in plaats van deze weg te zetten als ‘inkomenspolitiek’. Trekken we dit door naar infrastructuurontwikkeling dan geldt: we kunnen verdere toename van welvaartsongelijkheid tegengaan, maar dit vergt wel een serieuze heroverweging van de manier waarop we bepaalde componenten van het nieuwe systeem op een gestructureerde manier collectief gaan aanbieden en aanleggen, en hoe we kosten en baten daarvan gaan socialiseren.

Waardenconflict als valse retoriek

Bij een collectieve aanpak waarin aanleg- en exploitatiekosten op een slimme(re) manier gesocialiseerd worden over de verschillende groepen gebruikers en in de tijd, blijkt ook de notie dat ‘energiearmoede een bedreiging voor de transitie is’  een valse retoriek. Waarom zou het aardgasvrij maken van Nederland moeten leiden tot welvaartsongelijkheid? En waarom zouden investeringen in het tegengaan van energiearmoede een ‘verlies’ inhouden voor het bereiken van CO₂-neutraliteit?

Anders dan in het huidige systeem, waar de consumentenprijs na belastingen sterk bepaald wordt door de variabele kosten van gas en kolen, zullen in het toekomstige systeem de vaste kosten van investeringen in de benodigde opwek- en transportinfrastructuur een veel groter aandeel van de uiteindelijk prijs uitmaken. Specifieke keuzes in het collectiviseren van (delen van) het systeem en het reguleren en socialiseren van die systeemkosten, maken het mogelijk een CO₂-neutrale voorziening van energiediensten te koppelen met (energie)armoedebestrijding. Als we bijvoorbeeld de notie van ‘gereguleerde infrastructuur’ van windturbines, zonnepanelen, geothermie en transport ook onder de voordeur doortrekken, naar de warmtepomp of warmtewisselaar die warmte levert in een goed geïsoleerd huis, zouden we de financieringskosten daarvan over lange termijn gespreid in de vaste netwerkvergoeding kunnen opnemen. Dit geldt zowel voor bestaande en nieuwe woningen. Een warmtepomp en stadsverwarming worden dan ineens ook betaalbaar voor huishoudens met beperkte mogelijkheden om van tevoren veel te investeren. Schaal en de vaste, gereguleerde en stabiele, vergoeding zouden tot lagere kosten leiden en dus tot een lager tarief. Wie weet zouden minima huishoudens dus zelfs kunnen besparen op hun energierekening, in plaats van meer dan €300,00 duurder uit te zijn per jaar. Met dergelijke oplossingen zou zelfs kunnen blijken, dat koopkracht van minima omhoog zou kunnen gaan in de transitie. Zouden armoedebestrijding en CO₂-neutraliteit dan niet hand in hand kunnen gaan?

‘Wereldvrede is ook belangrijk in de transitie’, daar kunnen we wel tegen pleiten. Het is niet wenselijk wereldvrede als additioneel doel te stellen in de energietransitie, en een lokale participatieavond over aardgasvrij biedt niet het juiste podium om zorgen hieromtrent te delen. ‘Energiearmoede is ook belangrijk, juist waar mensen zelf kunnen meepraten over de grenzen aan energiearmoede die zij nu én in de toekomst acceptabel vinden’, daar valt vanuit het perspectief van inherente waardenverstrengeling  echter niets tegen in te brengen.

[1] https://fd.nl/opinie/1240787/kindgebonden-isolatietoeslag

[2] PBL, 2018. Meten met twee waarden. Een studie naar de betaalbaarheid van de energierekening van huishoudens: 15.

[3] http://m.energiepodium.nl/opinie/item/inkomenspolitiek-van-bedrijven-blokkeert-klimaatbeleid

[4] Zie bijvoorbeeld: https://www.telegraaf.nl/nieuws/3185228/draak-van-een-klimaatlobby

[5] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 9. Verkrijgbaar via https://www.wrr.nl/publicaties/publicaties/2018/09/19/sturen-op-sociale-waarde-van-infrastructuur

[6] ECN, 2017. Rapportage Energiearmoede. Effectieve interventies om energie efficiëntie te vergroten en energiearmoede te verlagen.

[7] WRR, 2018. Sturen op sociale waarden van infrastructuur: 30.

Het overstromen van waardenkaders

Geplaatst op door
Beantwoorden

In het RESPONSE project onderzoeken we hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals overheden en informele groepen als protestbewegingen.  Wat we daarbij vaak zien dat de reactie vanuit de maatschappij volgen op pogingen van overheden om met regelgeving en procedures de werkelijkheid zoveel mogelijk te vangen in wat wij hier ‘waardenkaders’ noemen. Die protesten laten zien dat de werkelijkheid weerbarstig is en zulke waardenkaders dus per definitie tekort schieten. Er zijn altijd waarden die zich niet hebben laten vangen, waarden die we elders ‘weeswaarden’ hebben genoemd. Het maatschappelijk protest presenteert in feite deze weeswaarden en als zodanig vervult dit protest een welkome bijdrage aan ons begrip van een bepaald probleem. Responsief beleid zou er op gericht moeten zijn deze nieuw gepresenteerde waarden mee te nemen in nieuwe regels en procedures. Beleid zou dus moeten uitgaan van een cyclische dynamiek, zoals in het onderstaande figuur is aangegeven. Maar hoe dat uitwerkt in concreet beleid is echter verre van evident. Zoals we hieronder betogen vergt dit de nodige aanpassingen in het denken en doen van beleidsmakers.

Een dynamisch model voor overstromende waardenkaders, gebaseerd op Pesch en collega’s (2017).

Waardenkaders

Beleid berust op afspraken over welke waarden er van belang zijn binnen een bepaald beleidsterrein. Wanneer het gaat om energie, zijn de kernwaarden betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid. Bij elk nieuw besluit binnen het energiedomein zal dan ook met deze waarden rekening gehouden moeten worden.

Bovengenoemde waarden kunnen we inhoudelijke waarden noemen, maar er zijn ook nog tal van procedurele waarden die er voor zorgen dat een besluitvormingsproces op een democratische wijze verloopt. Zo moeten bij de ontwikkeling van een energieproject bepaalde procedurele stappen worden gevolgd, zoals het opstellen van een milieueffectrapportage, het inlichten en consulteren van omwonenden, etc.

De afstemming en afweging van zulke waarden is belangrijk omdat het voor coördinatie tussen actoren zorgt en daarmee besluitvorming effectief kan laten plaatsvinden. Bovendien zorgt het volgen van formele procedures ervoor dat de selectie van waarden democratisch gelegitimeerd is. Met elk nieuw besluit wordt het  bestaande waardenkader weer gebruikt en daarmee wint het over het algemeen aan legitimiteit. Dit proces wordt door de Franse socioloog Michel Callon ‘framing’ genoemd, omdat het gaat om het ‘inkaderen’ van een bepaalde selectie van waarden.  Deze selectie van waarden zijn bepalend voor de verdere besluitvorming rondom een energieproject (of projecten binnen andere beleidsterreinen).

Overstromen

Soms komen er in het maatschappelijke proces rond een voorgenomen besluit nieuwe waarden op. Burgers en maatschappelijke organisaties vinden dat de bestaande waardenkaders niet voldoende ruimte geven aan zaken die zij belangrijk zijn gaan vinden – er zijn waarden die geen plaats hebben, waarden die je weeswaarden zou kunnen noemen. Metaforisch gesproken is er dan sprake van een ‘overstroming’ van de bestaande waardenkaders (in het Engels noemen we dat ‘overflowing’). Het is daarbij niet zo dat burgers of organisaties zomaar nieuwe, panklare waarden aandragen. Zo eenvoudig werkt het helaas niet. Zo komt het nogal eens voor dat omwonenden het besluitvormingsproces niet als eerlijk of transparant ervaren, ondanks bovengenoemde procedurele waarborgen; ze voelen zich niet serieus genomen.

In de eerste plaats zien we een confrontatie tussen de ‘nieuwe’ zorgen en het bestaande waardenkader. Dat gaat wringen. Projecten en installaties worden vaak beoordeeld op bepaalde gespecificeerde risico’s, zoals de kans op lekkage, ontploffing, besmetting, geluidsoverlast of overlijden als gevolg van aardbevingsschade. Omwonenden, en burgers in het algemeen, kunnen ‘veiligheid’ echter bijvoorbeeld interpreteren als zorgen over gezondheidsklachten, de onzekerheid over toekomstige huizenprijzen of aantasting van hun leefomgeving in bredere zin. Dit soort punten laten zich lastig naar voren brengen in termen van kwantificeerbare risico’s en formele criteria. Dat leidt ertoe dat besluitvormers moeite hebben deze zorgen op waarde te schatten, waarbij ze vervolgens vasthouden aan de eigen risicoanalyse.

Het niet ontvankelijk verklaren van hun grieven wordt vervolgens door burgers ervaren als onbetrouwbaarheid van het proces. Ze worden niet erkend en achtergesteld bij de belangen van de industrie. Bovendien worden hun bezwaren niet serieus genomen en soms zelfs als onzin bestempeld. Kortom, de mismatch tussen de inhoudelijke en substantiële bezwaren en de formele afwegingskaders vertaalt zich in  een groeiend wederzijds wantrouwen.

Terugstromen

Deze kloof kan alleen overbrugd worden door de nieuw geuite zorgen wél serieus te nemen en die mee te nemen in de gehanteerde waardenkaders. Met andere woorden, de bestaande waardenkaders moeten aangepast worden om ruimte te bieden aan nieuwe waarden. Dit proces hebben we ‘terugstromen’ (of ‘backflow’) genoemd. Hierbij kan het gaan om een breder waardenkader, maar ook om nieuwe procedures die in staat zijn te identificeren wat er voor (nieuw opkomende) maatschappelijke zorgen zijn of om nieuwe arrangementen die gebruikt kunnen worden om tot gedeelde afspraken te komen.

Natuurlijk is er daarbij altijd weer een mogelijkheid dat een aangepast waardenkader weer gefixeerd raakt en leidt tot nieuwe ‘overstromingen’. Het is daarom het beste om een besluit te zien als een momentopname, en wel een momentopname die deel uitmaakt van een langer democratisch proces dat intrinsiek dynamisch is. Kortom, goede –  dat wil zeggen democratisch gelegitimeerde – beleidskaders zijn voortdurend in staat zich aan te passen aan nieuwe geuite zorgen en nieuwe waarden.

Cyclisch in plaats van lineair leren

Meer concreet betekent dit dat afspraken over formele regels en arrangementen altijd betwist kunnen worden en dat besluitvormers anticiperen op mogelijk protest. Dat lijkt niet de natuurlijke houding van beleidsmakers die nogal eens lijken vast te houden aan statische waardenkaders. Ten eerste heeft dit te maken met de afspraken die met partners gemaakt zijn, maar ook op democratische procedures die gevolgd zijn bij het opstellen van regels en procedures. Ook worden beleidsmakers niet geholpen door beleidswetenschappen, daarin beoordeeld men het liefst afzonderlijke beleidsprojecten en wordt er gekeken wat er van geval tot geval geleerd kan worden. Wij pleiten voor een cyclisch leerproces waarin de beleidskaders rondom nieuwe projecten voortbouwen op eerdere projecten.

Het is daarbij van belang niet dogmatisch te zijn en afspraken te maken die enige mate van flexibiliteit kennen. Bovendien is het aan te raden om publieke waardenkaders regelmatig te toetsen op hun geldigheid. Vooral is het nodig te onderkennen dat ‘terugstromen’ nuttig en noodzakelijk zijn, het is de manier bij uitstek om nieuwe energieprojecten maatschappelijk responsief te maken.

Referenties:

Callon, Michel (1998) ‘An essay on framing and overflowing: economic externalities revisited by sociology’, The Sociological Review 46(S1):244-69.

Pesch, Udo, Aad Correljé, Eefje Cuppen & Behnam Taebi (2017) ‘Energy justice and controversies: Formal and informal assessment in energy projects’, Energy Policy.

Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

Geplaatst op door
1

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkend. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zijn. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.