Normatieve diversiteit en veranderende opvattingen over energieprojecten

Voor hen die in de energiesector werken en omwonenden van geplande windparken, zonneparken, gasboringen e.d. is het bekende koek: er is in veel gevallen nogal wat onenigheid over nut en noodzaak, uitvoering en locatie van dergelijke energieprojecten. In het RESPONSE-project bestuderen we controversiële energieprojecten, dus projecten waar één of meerdere conflicten zijn ontstaan. Dergelijke conflicten laten zien dat er een diversiteit aan opvattingen bestaat over hoe een “goed” energieproject eruitziet en wie hier in welke mate over mag (mee)beslissen. We noemen dit binnen RESPONSE ‘normatieve diversiteit’. Wij bestuderen hoe er door besluitvormers omgegaan wordt met die normatieve diversiteit en hoe zij reageren op veranderende opvattingen over energieprojecten (bijvoorbeeld over de ruimtelijke inpassing of wenselijkheid van een windpark).

Initiatiefnemers, besluitvormers en omwonenden hanteren bij controversiële energieprojecten vaak verschillende sets van waarden op basis waarvan ze de wenselijkheid van een project beoordelen. Kortom: ze hebben normatief diverse uitgangsposities. Bijvoorbeeld, toen er plannen waren voor CO2 opslag onder Barendrecht, domineerde de waarde veiligheid de evaluatie van dit project vanuit de initiatiefnemers en overheden. CO2 opslag zou geen significante risico’s met zich meedragen, en daarom zou het plan doorgang mogen hebben. Echter vanuit omwonenden en lokale groepen werd benadrukt dat het niet alleen om risico’s gaat, maar ook om de rechtvaardigheid van de verdeling van risico’s en lusten en lasten: waarom opslag hier onder dít dorp, terwijl anderen ver weg van hier er de (financiële) vruchten van plukken? Conflicten kunnen dus ontstaan wanneer er voor omwonenden of andere maatschappelijke actoren belangrijke waarden niet of niet afdoende meegewogen worden in (formele) besluitvorming.

Niet enkel de diversiteit, maar ook de veranderlijkheid van opvattingen speelt een rol bij het ontstaan van controversen. Wat te doen als tijdens een langlopende procedure de maatschappelijke visie op een energieproject of –technologie verandert? Denk bijvoorbeeld aan lopende vergunningsprocedures voor gaswinning die, in het licht van een gekanteld maatschappelijke beeld over aardgas, op steeds minder publieke acceptatie kunnen rekenen. Dit noemen we ‘normatieve veranderlijkheid’: veranderende en opkomende waarden in het publieke debat over energieprojecten waardoor projecten na verloop van tijd controversieel kunnen worden. Vaak staan er ook nieuwe groepen mensen op die die specifieke waarde(n) belangrijk vinden en verdedigen, in de politieke wetenschappen noemen we zulken groepen ‘publieken’ genoemd.

Zowel normatieve diversiteit als veranderlijkheid kunnen dus een rol spelen in het ontstaan van controversen rondom een energieproject. Als we normatieve diversiteit en normatieve veranderlijkheid tegen elkaar uitzetten krijg je vier verschillende normatieve uitgangsposities (zie voorbeelden onder de tabel):

Normatief stabiel en homogeen: Er is overeenstemming van waarden. Conflicten kunnen ontstaan over de operationalisatie van een waarde (bijvoorbeeld: hoe borg je veiligheid?), maar men is het eens over het belang van de waarde.  Bijvoorbeeld, er is grote overeenstemming over het nut en de noodzaak van het elektriciteitsnet en het belang van veiligheidseisen. Weerstand tegen het plaatsen van hoogspanningsmasten is (lange tijd) schaars (geweest).

Normatief stabiel en divers: Er is geen overeenstemming over welke waarden leidend moeten zijn in beslissingen en beoordelingen van energieprojecten, maar verschillen in opvattingen over waarden zijn wel bekend. Deze normatieve uitgangssituaties zie je bij lang bestaande regionale conflicten. Denk bijvoorbeeld aan spanningen tussen agrarische ondernemers en bewoners van Oost-Groningen over de verdeling van lusten en lasten van windparken. Binnen deze conflicten wordt verwezen naar historische uitbuiting en gevoelens van onrechtvaardigheid onder de arbeidersbevolking in de regio.

Normatief veranderlijk en homogeen: We observeren een breed gedragen verandering van waarden bijvoorbeeld in discussies over Groninger gas. De veiligheid van de Groningers was lang niet (goed) publiek vertegenwoordigd, maar wordt nu door velen belangrijk gevonden en legitimeert radicale veranderingen in winningsbeleid en het uitfaseren van het gebruik van gas in de gebouwde omgeving.

Normatief veranderlijk en divers: Voor een aantal energieprojecten zal blijken dat het van tevoren onduidelijk is of er nieuwe waarden en/of publieken zullen opstaan. Een voorbeeld waarbij er potentieel veel ontwikkeling in het publieke debat kan plaatsvinden is rondom zonneweides. Het maatschappelijke debat hierover wordt nu voornamelijk gevoerd in het licht van duurzame energieopwekking, maar af en toe hoor je geluiden over de concurrentie van dit doel met agrarische doelen (i.e. moeten de weides niet voor begrazing en graswinning beschikbaar zijn?) en esthetische doelen (i.e. zonneweides hebben ook een groot effect op de ervaring en het aanzicht van een landschap). Zonneweides waren lange tijd een soort knuffeltechnologie; ze werden gezien als beter alternatief voor wind op land, maar nu er echt grootschalige zonneparken tot ontwikkeling komen kan deze waardering wel eens verschuiven.

Waarom is het nu belangrijk om na te denken over normatieve diversiteit en veranderlijkheid? Conflicten die ontstaan vanuit verschillende normatieve uitgangsposities vergen verschillende benaderingen. Bijvoorbeeld, in situaties die gekenmerkt worden door grote normatieve diversiteit kan het inclusiever maken van politieke en bestuurlijk instituties oplossingen bieden; bestuurlijke en politieke instituties kunnen procedures en regels instellen om een brede(re) set perspectieven mee te nemen in besluitvorming. In situaties met grote veranderlijkheid is flexibiliteit van dezelfde instituties gewenst. Maar flexibiliteit kan soms op gespannen voet staan met belangrijke bestuurlijke principes zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Binnen RESPONSE onderzoeken wij hoe er op een constructieve manier omgegaan kan worden met normatieve diversiteit en veranderlijkheid. Ten eerste willen we in kaart brengen welke inschatting men maakt van de normatieve diversiteit en veranderlijkheid rondom energieprojecten. Verschillende betrokkenen bij energieprojecten kunnen de normatieve uitgangpositie anders inschatten. Wat voor ontwikkelaars en bestuurders ‘nieuwe’ argumenten en perspectieven zijn, zijn voor omwonenden soms allang bekend. Ten tweede brengen wij formele en informele mechanismen in kaart die helpen om met normatieve diversiteit en veranderlijkheid om te gaan. We zijn op zoek naar manieren waarop nieuwe waarden vanuit het publieke debat over energieprojecten meegenomen (kunnen) worden in formele besluitvormingstrajecten. Meer hierover volgt in toekomstige blogs en wetenschappelijke artikelen.