Tagarchief: Formele instituties

Het overstromen van waardenkaders

Geplaatst op door
Beantwoorden

In het RESPONSE project onderzoeken we hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals overheden en informele groepen als protestbewegingen.  Wat we daarbij vaak zien dat de reactie vanuit de maatschappij volgen op pogingen van overheden om met regelgeving en procedures de werkelijkheid zoveel mogelijk te vangen in wat wij hier ‘waardenkaders’ noemen. Die protesten laten zien dat de werkelijkheid weerbarstig is en zulke waardenkaders dus per definitie tekort schieten. Er zijn altijd waarden die zich niet hebben laten vangen, waarden die we elders ‘weeswaarden’ hebben genoemd. Het maatschappelijk protest presenteert in feite deze weeswaarden en als zodanig vervult dit protest een welkome bijdrage aan ons begrip van een bepaald probleem. Responsief beleid zou er op gericht moeten zijn deze nieuw gepresenteerde waarden mee te nemen in nieuwe regels en procedures. Beleid zou dus moeten uitgaan van een cyclische dynamiek, zoals in het onderstaande figuur is aangegeven. Maar hoe dat uitwerkt in concreet beleid is echter verre van evident. Zoals we hieronder betogen vergt dit de nodige aanpassingen in het denken en doen van beleidsmakers.

Een dynamisch model voor overstromende waardenkaders, gebaseerd op Pesch en collega’s (2017).

Waardenkaders

Beleid berust op afspraken over welke waarden er van belang zijn binnen een bepaald beleidsterrein. Wanneer het gaat om energie, zijn de kernwaarden betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid. Bij elk nieuw besluit binnen het energiedomein zal dan ook met deze waarden rekening gehouden moeten worden.

Bovengenoemde waarden kunnen we inhoudelijke waarden noemen, maar er zijn ook nog tal van procedurele waarden die er voor zorgen dat een besluitvormingsproces op een democratische wijze verloopt. Zo moeten bij de ontwikkeling van een energieproject bepaalde procedurele stappen worden gevolgd, zoals het opstellen van een milieueffectrapportage, het inlichten en consulteren van omwonenden, etc.

De afstemming en afweging van zulke waarden is belangrijk omdat het voor coördinatie tussen actoren zorgt en daarmee besluitvorming effectief kan laten plaatsvinden. Bovendien zorgt het volgen van formele procedures ervoor dat de selectie van waarden democratisch gelegitimeerd is. Met elk nieuw besluit wordt het  bestaande waardenkader weer gebruikt en daarmee wint het over het algemeen aan legitimiteit. Dit proces wordt door de Franse socioloog Michel Callon ‘framing’ genoemd, omdat het gaat om het ‘inkaderen’ van een bepaalde selectie van waarden.  Deze selectie van waarden zijn bepalend voor de verdere besluitvorming rondom een energieproject (of projecten binnen andere beleidsterreinen).

Overstromen

Soms komen er in het maatschappelijke proces rond een voorgenomen besluit nieuwe waarden op. Burgers en maatschappelijke organisaties vinden dat de bestaande waardenkaders niet voldoende ruimte geven aan zaken die zij belangrijk zijn gaan vinden – er zijn waarden die geen plaats hebben, waarden die je weeswaarden zou kunnen noemen. Metaforisch gesproken is er dan sprake van een ‘overstroming’ van de bestaande waardenkaders (in het Engels noemen we dat ‘overflowing’). Het is daarbij niet zo dat burgers of organisaties zomaar nieuwe, panklare waarden aandragen. Zo eenvoudig werkt het helaas niet. Zo komt het nogal eens voor dat omwonenden het besluitvormingsproces niet als eerlijk of transparant ervaren, ondanks bovengenoemde procedurele waarborgen; ze voelen zich niet serieus genomen.

In de eerste plaats zien we een confrontatie tussen de ‘nieuwe’ zorgen en het bestaande waardenkader. Dat gaat wringen. Projecten en installaties worden vaak beoordeeld op bepaalde gespecificeerde risico’s, zoals de kans op lekkage, ontploffing, besmetting, geluidsoverlast of overlijden als gevolg van aardbevingsschade. Omwonenden, en burgers in het algemeen, kunnen ‘veiligheid’ echter bijvoorbeeld interpreteren als zorgen over gezondheidsklachten, de onzekerheid over toekomstige huizenprijzen of aantasting van hun leefomgeving in bredere zin. Dit soort punten laten zich lastig naar voren brengen in termen van kwantificeerbare risico’s en formele criteria. Dat leidt ertoe dat besluitvormers moeite hebben deze zorgen op waarde te schatten, waarbij ze vervolgens vasthouden aan de eigen risicoanalyse.

Het niet ontvankelijk verklaren van hun grieven wordt vervolgens door burgers ervaren als onbetrouwbaarheid van het proces. Ze worden niet erkend en achtergesteld bij de belangen van de industrie. Bovendien worden hun bezwaren niet serieus genomen en soms zelfs als onzin bestempeld. Kortom, de mismatch tussen de inhoudelijke en substantiële bezwaren en de formele afwegingskaders vertaalt zich in  een groeiend wederzijds wantrouwen.

Terugstromen

Deze kloof kan alleen overbrugd worden door de nieuw geuite zorgen wél serieus te nemen en die mee te nemen in de gehanteerde waardenkaders. Met andere woorden, de bestaande waardenkaders moeten aangepast worden om ruimte te bieden aan nieuwe waarden. Dit proces hebben we ‘terugstromen’ (of ‘backflow’) genoemd. Hierbij kan het gaan om een breder waardenkader, maar ook om nieuwe procedures die in staat zijn te identificeren wat er voor (nieuw opkomende) maatschappelijke zorgen zijn of om nieuwe arrangementen die gebruikt kunnen worden om tot gedeelde afspraken te komen.

Natuurlijk is er daarbij altijd weer een mogelijkheid dat een aangepast waardenkader weer gefixeerd raakt en leidt tot nieuwe ‘overstromingen’. Het is daarom het beste om een besluit te zien als een momentopname, en wel een momentopname die deel uitmaakt van een langer democratisch proces dat intrinsiek dynamisch is. Kortom, goede –  dat wil zeggen democratisch gelegitimeerde – beleidskaders zijn voortdurend in staat zich aan te passen aan nieuwe geuite zorgen en nieuwe waarden.

Cyclisch in plaats van lineair leren

Meer concreet betekent dit dat afspraken over formele regels en arrangementen altijd betwist kunnen worden en dat besluitvormers anticiperen op mogelijk protest. Dat lijkt niet de natuurlijke houding van beleidsmakers die nogal eens lijken vast te houden aan statische waardenkaders. Ten eerste heeft dit te maken met de afspraken die met partners gemaakt zijn, maar ook op democratische procedures die gevolgd zijn bij het opstellen van regels en procedures. Ook worden beleidsmakers niet geholpen door beleidswetenschappen, daarin beoordeeld men het liefst afzonderlijke beleidsprojecten en wordt er gekeken wat er van geval tot geval geleerd kan worden. Wij pleiten voor een cyclisch leerproces waarin de beleidskaders rondom nieuwe projecten voortbouwen op eerdere projecten.

Het is daarbij van belang niet dogmatisch te zijn en afspraken te maken die enige mate van flexibiliteit kennen. Bovendien is het aan te raden om publieke waardenkaders regelmatig te toetsen op hun geldigheid. Vooral is het nodig te onderkennen dat ‘terugstromen’ nuttig en noodzakelijk zijn, het is de manier bij uitstek om nieuwe energieprojecten maatschappelijk responsief te maken.

Referenties:

Callon, Michel (1998) ‘An essay on framing and overflowing: economic externalities revisited by sociology’, The Sociological Review 46(S1):244-69.

Pesch, Udo, Aad Correljé, Eefje Cuppen & Behnam Taebi (2017) ‘Energy justice and controversies: Formal and informal assessment in energy projects’, Energy Policy.

Afwegingen, operationalisatie en weeswaarden; leren van waardenanalyses van energieprojecten

Geplaatst op door
1

In het RESPONSE-project bestuderen we controversen in het energiedomein. We maken daar vaak waardenanalyses van, in die zin dat we kijken in hoeverre conflicten voortkomen uit verschillende verwachtingen van burgers over welke waarden door overheden en gelieerde instanties gewaarborgd worden. Zulke waarden relateren bijvoorbeeld aan gezondheid, milieu en rechtvaardigheid. Van deze waarden verwachten burgers dat ze worden beschermd door democratische instituties en procedures, zoals toezicht, milieueffectrapportages, en besluitvormingsprocedures. Maar, zoals dit stuk zal laten zien, komen hun verwachtingen niet altijd overeen met de werkelijkheid.

Een voorbeeld van een waardenanalyse van een windpark

In een van onze onderzoeken spraken wij met omwonenden van een voorgenomen windpark in het noorden van het land. Er is veel te doen om dit park en andere parken in de regio en omwonenden proberen op verschillende manieren weerstand tegen het plan te bieden, door: actie te voeren, in te spreken in formele procedures, informatiebijeenkomsten te organiseren en de lokale politiek in te gaan. We vroegen hen onder andere waarom ze nu weerstand boden tegen de komst van het park en wat hun zorgen waren.

Onderstaande waardenbomen geven een overzicht van de waarden die we terug zagen komen in onze gesprekken met omwonenden. Deze waardenboom is onze interpretatie, als er bijvoorbeeld over ‘het verlies van het open landschap’ gesproken werd, is dit door ons opgevat als een beroep op esthethische waarde (‘esthethiek’).

Twee op basis van interviews gereconstrueerde waardenbomen.

Links in deze boom staan een aantal inhoudelijke waarden, dus waarden waar het energieproject al of niet direct effect op kan hebben – zoals de gezondheid en veiligheid van de omwonenden, en milieuvriendelijkheid. Men bekritiseert bijvoorbeeld de geluidsnormen, omdat de methode om geluidsoverlast te bepalen in twijfel wordt getrokken. Dit heeft betrekking op de waarde gezondheid. Of men geeft aan dat experts niet genoeg weten over de omgeving, zodat het risico bestaat dat windturbines zullen omvallen/instorten door de instabiele ondergrond. Dit heeft betrekking op de waarde veiligheid. Er werden ook alternatieven voor het windpark geopperd door omwonenden. Ze droegen andere plannen en technologieën aan, zoals een zonnepark, of een thoriumcentrale, die volgens hen kosteneffectiever zijn dan windturbines om tot een duurzamere energievoorziening te komen. Dit heeft betrekking tot financiële waarde.

Rechts staan procedurele waarden die volgens omwonenden in het geding zijn –  waarden die te maken hebben met hoe besluitvormingsprocessen ingericht zijn –, zoals (verdelende) rechtvaardigheid en transparantie van het besluitvormingsproces. Omwonenden hadden het gevoel er niet toe te doen en niet gerepresenteerd te zijn in besluitvormingsprocessen, ondanks dat zij bestuurlijk en politiek vertegenwoordigd werden. Ook de rechtvaardigheid van de verdeling van lusten en lasten, bijvoorbeeld te ontvangen vergoedingen, en de stapeling van meerdere energieprojecten in de regio, was een terugkerend gespreksthema.

Publieke waarden zijn niet altijd (goed) vastgelegd in regels en procedures

De verwachtingen van omwonenden over welke waarden publiek beoordeeld en beschermd zouden moeten worden. Bijvoorbeeld, de verplichting tot het doen van een milieueffectrapportage benadrukt het belang van milieuvriendelijkheid als waarde, en daarin wordt de beoordeling van geluids- of slagschaduwoverlast meegenomen. Het belang van deze waarden wordt door zowel voor- als tegenstanders erkend. Kritiek die dan wordt geuit gaat over de operationalisering; het meetbaar maken, communiceren en in praktijk brengen van deze waarden. Milieueffecten worden getoetst op een manier die door experts is vastgesteld. Maar onderzoek en uitspraken van betrokken experts werden door onze respondenten niet altijd als legitiem gezien. Tegelijkertijd zijn er waarden die we ‘interpersoonlijk’ noemen zoals erkenning, het gevoel gehoord te worden en ertoe te doen, of vertrouwen, die moeilijk te formaliseren zijn. Onderzoek van collega’s aan de TU Delft  laat zien dat hoewel vertrouwen en eerlijkheid belangrijke procedurele waarden zijn in het publieke debat over energie, deze moeilijk vast te leggen zijn in procedures en beleid.  Dit zijn echter juist waarden die belangrijk zijn in energieconflicten: als je je niet vertegenwoordigd voelt en besluitvormers wantrouwt dan trek je overheidsbeleid in twijfel.

Problemen die samenhangen met het vastleggen van waarden in (democratische) instituties

Met betrekking tot de hierboven genoemde soorten waarden zien we in onze case de volgende vijf problemen:

  • Waarden worden niet altijd geoperationaliseerd zoals burgers verwachten, dat wil zeggen burgers bekritiseren de manier waarop waarden in de praktijk worden gebracht en meetbaar worden gemaakt. We zien rondom veel energieprojecten rapportenstrijden ontstaan, een voorbeeld hiervan zijn tegenstrijdige rapporten over hoe windturbines de lokale vogelstand beïnvloeden. Experts komen tot verschillende metingen die op een andere manier de vogelslachtoffers van windturbines tellen. Er is dus wel overeenstemming over wát er belangrijk is, maar niet hóe dat in de praktijk gebracht wordt. Een deel van dit ongenoegen komt voort uit het feit dat we alles meetbaar willen (kunnen) maken. Veel waarden zijn lastig te kwantificeren (e.g. vertrouwen, erkenning, en esthetiek).
  • Andere waarden worden niet systematisch getoetst in een formeel traject. Zo wordt de leefbaarheid van een omgeving wel afgewogen in politieke besluitvorming, maar niet systematisch en formeel geëvalueerd in beoordelingsmethoden zoals milieueffectrapportages of een social-impact assessment. Gemeenten hebben vaak wel welstandscommissies om esthetische waarden te toetsen, maar monitoring van de lange termijn ruimtelijke kwaliteit van het gebied staat meestal in de schaduw van andere, minder subjectief ogende, beleidsdoelen. Visies van burgers over esthetische waarden (‘het is mooi/lelijk’) vinden vaak weinig gehoor in inspraakprocedures.
  • Sommige waarden zijn helemaal niet vertegenwoordigd in instituties, maar burgers verwachten wel dat ze publiek beschermd of waargemaakt worden; dit zijn zogenaamde weeswaarden. In het geval van dit windpark zijn dat bijvoorbeeld interpersoonlijke waarden zoals vertrouwen en erkenning.
  • De waardenafweging die in formele trajecten wordt gemaakt wordt niet altijd gedeeld door iedereen. We zien in dit geval dat het belang van windenergie voor (nationale) duurzame energie doelstellingen voor omwonenden vaak niet opweegt tegen (lokale) waarden zoals de effecten op de leefbaarheid van een regio.
  • Een bijkomend probleem is dat procedures en instituties vaak maar weinig flexibel zijn en niet zo snel meebewegen met veranderende publieke opinies over energie en daaraan gerelateerde waarden. Dat is goed omwille van rechtszekerheid en rechtsongelijkheid, je wilt immers willekeur voorkomen, maar die starheid zorgt ook voor kritiek wanneer burgers verwachten dat die veranderende publieke opinie al in democratische instituties ingebouwd zit.

Wat valt hiervan te leren?

Bovenstaande waardenproblemen vergen een inhoudelijke dialoog over welke waarden wanneer en hoe meegenomen moeten worden in energiebeleid. Op basis van dit stuk zijn er in ieder geval al een aantal lessen te leren voor die dialoog:

  1. Controverse is een leermoment. Kritiek en weerstand tonen wat belangrijk is voor omwonenden met betrekking tot energieprojecten en energiebeleid.
  2. Kijk niet alleen naar inhoudelijke waarden, maar houdt ook procedurele waarden in het oog. Deze worden vaak vergeten in inhoudelijke discussies, maar zijn erg belangrijk voor de kwaliteit van besluitvorming. N.B. in de praktijk zijn inhoudelijke en procedurele waarden veelal vermengd, we zien bijvoorbeeld dat discussies over gezondheidsrisico’s ook gaan over de rechtvaardigheid van de verdeling van die risico’s.
  3. Neem niet aan dat democratische instituties passend zijn, durf vragen te stellen over hoe we meten, modelleren en weten of en hoe waarden zoals milieu en gezondheid in het geding zijn. Bovendien kunnen we niet zondermeer aannemen dat waardenafwegingen die gemaakt zijn op een nationaal niveau ook tot acceptabele uitkomsten op lokaal niveau leiden.
  4. Identificeer weeswaarden, onderzoek of het mogelijk is deze ergens in democratische instituties onder te brengen.

Kritiek van burgers is dus een kans om te leren over wat burgers belangrijk vinden, en daarmee een waardevolle bron van informatie voor procedurele en institutionele vernieuwing. Daarmee wil ik niet zeggen dat op elke vorm van kritiek bestuurlijke vernieuwing moet volgen. Bovendien is niet alle kritiek zonder meer terecht, soms is het eenvoudigweg niet eerlijk wat er verlangd wordt van democratische instituties. Tegelijkertijd laat bovenstaande analyse zien dat er waardenproblemen ontstaan rondom energieprojecten die aandacht behoeven en ons democratisch bestel zou het geëigende instrument moeten zijn om daarmee om te gaan.