Dient de omgevingsmanager het publieke belang?

Door Elisabeth van de Grift

Omwonenden en burgers nemen binnen formele besluitvorming rond energieprojecten een steeds prominentere en prangender rol in. Dit wordt ingegeven door aanhoudende lokale weerstand, maar ook door ontwikkelingen binnen beleidsdomeinen. Denk aan de op handen zijnde Omgevingswet, waarin participatie van burgers wettelijk wordt vastgelegd. Vorige week nog werd in de Tweede Kamer gediscussieerd over de huidige formulering van burgerparticipatie en het vrijblijvende karakter daarvan. Logisch dat er vanuit de wetenschap veel aandacht is voor omwonenden van energieprojecten. Maar wat vinden omgevingsmanagers er eigenlijk van? Zij organiseren tenslotte  dit soort processen.

Burgers en energie

De energietransitie brengt grote veranderingen voor ons energiesysteem. De verschuiving van centrale naar decentrale energieopwekking draagt ertoe bij dat energie zichtbaarder wordt in ons landschap. Er ontstaat een groeiende behoefte (en noodzaak) voor omwonenden en burgers om mee te denken. Hoe gaat hun landschap, dat in een energielandschap verandert, eruitzien? Binnen de bestaande wetenschappelijke literatuur kijkt men voornamelijk naar burgers en omwonenden van energieprojecten. Veel onderzoek gaat over hoe burgers over verschillende soorten energietechnologieën denken of over het effect van specifieke participatieve besluitvormingsprocessen. Daarnaast is de kortzichtigheid van gebruik van het Not-In-My-Backyard-label (NIMBY) aangetoond. Een groep die binnen het energiedomein nog behoorlijk wetenschappelijk onderbelicht is gebleven, zijn initiatiefnemers en ontwikkelaars van energieprojecten. Over deze groep wil ik binnen mijn promotieonderzoek meer te weten komen.

Op het snijvlak van omgeving en organisatie

Hoe omgevingsmanagement en participatieprocessen worden vormgegeven en uitgevoerd, heeft impact op hoe omwonenden deze processen ervaren. Recent hebben wij een studie afgerond naar omgevingsmanagers in het energiedomein. Omgevingsmanagers begeven zich op een spannend snijvlak, namelijk dat van de initiatiefnemer en de omgeving. Zij vertegenwoordigen de initiatiefnemer en pogen een project tot stand te brengen in de omgeving. Hoe zien zij hun rol en verantwoordelijkheden? Voor deze studie hebben we Q methodologie gebruikt. Dat is een interviewmethode die je in staat stelt perspectieven op een bepaald thema in beeld te brengen. Deelnemers wegen een serie stellingen af ten opzichte van elkaar en brengen vervolgens een ranking aan. De stellingen over de praktijk van omgevingsmanagement zijn afkomstig uit interviews met experts en omgevingsmanagers.

De drie perspectieven

Uit onze studie komen drie perspectieven naar voren die leven onder professionals die zich bezighouden met omgevingsmanagement in het energiedomein. Het eerste perspectief beschouwt omgevingsmanagement als een mogelijkheid tot co-creatie met een omgeving. De eigen positie is die van intermediair tussen hun organisatie en de lokale gemeenschap. Het tweede perspectief ziet omgevingsmanagement als inherent onderdeel van projectmanagement. Omgevingsmanagement is een aanpak om het proces onder controle te blijven houden. Het derde perspectief draait puur om projectontwikkeling. Omgevingsmanagement wordt beschouwd als voorwaarde om aan wet- en regelgeving te voldoen.

Walk the participation talk

Perspectief 1 en 2 zou je kunnen zien als indicaties van een bredere verschuiving naar “meer” burgerparticipatie in het energiedomein. Uit perspectief 3 blijkt twijfel over de wenselijkheid van burgerparticipatie georganiseerd door private organisaties. Een goede vraag is in hoeverre (private) omgevingsmanagers verantwoordelijk zijn voor het betrekken van een omgeving bij projectplanning. In het verlengde daarvan rijst de vraag in hoeverre zij publieke waarden moeten vertegenwoordigen in de besluitvorming en in hoeverre zij daarvoor verantwoordelijk kunnen worden gesteld. Een uitdaging van andere aard die onze studie boven water brengt, is interne frictie tussen organisatiebeleid en uitvoering van omgevingsmanagement. Niet elke organisatie ‘walks the participation talk’, wat omgevingsmanagers voor de nodige uitdagingen stelt. Vanwege de spilpositie die omgevingsmanagers hebben en de rol die ze kunnen spelen in het bij elkaar brengen van verschillende soorten partijen en belangen zijn dit belangrijke thema’s om te bespreken binnen platformen zoals LEO.

Onder de noemer “LEO Onderzoekerspodium”  schreef Elisabeth van de Grift deze blog voor het Lerend Platform Energy en Omgeving, deze werd gepubliceerd op www.platformleo.nl op 27 februari 2019.

Mijn feiten zijn beter dan jouw feiten!

Vele vormen van energieopwekking in Nederland leiden tot weerstand bij burgers en lokale overheden. Denk aan de protesten tegen gaswinning vanwege aardbevingsrisico’s en milieueffecten. Of aan de conflicten in gemeenschappen waar windparken gepland staan over de verdeling van lusten en lasten. We zien ook een groeiende zorg over de veiligheid en wenselijkheid van (diepe) geothermie. De recente opleving van het kernenergie debat onderstreept dat er geen enkele eensgezindheid is over het (toekomstige) energiesysteem.In het RESPONSE-project doen we onderzoek naar controversiële energieprojecten.

Dit soort conflicten wordt vaak begrepen in termen van tegenstelde belangen. In deze framing hebben lokale gemeenschappen belang bij een gezonde, veilige en open leefomgeving. Zij zullen daarom allerlei ontwikkelingen tegenwerken, ook al dienen die ontwikkelingen een algemeen belang. Dit wordt wel aangeduid als het NIMBY-fenomeen (‘not in my backyard’) waarbij omwonenden worden neergezet als ongeïnformeerde burgers die irrationeel zijn. Ze willen wel verduurzamen, maar staan de duurzame technologieën niet toe in hun eigen leefomgeving. Om belangenconflicten op te lossen stelt de Strategisch Omgevingsmanagement (SOM) benadering voor om ‘de taart groter te maken’. Door te zorgen dat omwonenden ook een direct belang krijgen bij een energieproject, zullen zij het initiatief gaan steunen.

Maar het gaat niet alleen over belangen; men is het ook niet eens over de feiten. Visies en onderzoeken van experts staan ter discussie bij alle controversiële energieprojecten. Tegenstanders organiseren contraexpertise door zelf ingenieursbureaus of wetenschappers in de arm te nemen. Actie- en belangengroepen trekken de geloofwaardigheid van milieueffectrapportages in twijfel door eigen informatie over milieu- en gezondheidseffecten en/of veiligheidsaspecten te delen. Ook ontstaat er nogal eens een rapportenstrijd in het publieke debat over energie. In de windsector zien we bijvoorbeeld dat experts conflicterende conclusies trekken over de invloed van windturbines op vogelsterfte.

Conflicten tussen kenniswerelden

Bij energieconflicten gaat het dus niet (uitsluitend) om een situatie waarin iemand met een ander belang simpelweg een andere afweging maakt. Er bestaan ook kennisconflicten, waarin partijen soms totaal andere inzichten gebruiken om tot fundamenteel andere beoordelingen van projecten komen. Onderzoek in het kader van het RESPONSE-project laat bijvoorbeeld zien dat voor- en tegenstanders van een specifiek windpark hun positie onderbouwen met andere informatie, andere bronnen gebruiken, en de betrouwbaarheid van informatie soms op heel andere gronden beoordelen. Zo kunnen voor- en tegenstanders tot tegenovergestelde posities komen over zaken zoals veiligheid, milieuvriendelijkheid en gezondheid. Ze lijken dus de energieprojecten en initiatieven op een heel andere manier te kennen, ze leven in verschillende ‘kenniswerelden’.

Binnen RESPONSE ontwikkelen wij een model voor het vergelijken en bestuderen van kenniswerelden, wij willen daarmee een nieuwe manier bieden om naar energieconflicten te kijken. We kijken bijvoorbeeld naar verschillen in taalgebruik (jargon), bewijsvoering (wat is de waarde van ervaringsverhalen, of telt enkel kwantificeerbare informatie?), kennisnetwerken (wie wordt als geloofwaardige bron gezien?) en machtsstructuren (welke bronnen en soorten kennis zijn belangrijk?). Op basis van dit onderzoek organiseren we workshops waarin we gezamenlijk onderzoeken waar kennisconflicten vandaan komen en om nieuwe manieren te ontdekken om verschillen tussen deze werelden te overbruggen. Want als ontwikkelaars en burgers binnen hun eigen werelden blijven leven, is de kans klein dat zij samen het toekomstige energiesysteem zullen vormgeven.

Deze blog is een herplaatsing van de blog ‘Mijn feiten zijn beter dan jouw feiten!’ geschreven op uitnodiging van het Lerend Platform Energie en Omgeving en gepubliceerd op woensdag 13 maart 2019.